RICERCA ITALIANA     

Disciplina e funzioni del procedimento amministrativo nei diritti e nel diritto europeo

Università degli Studi di Trento

Abstract

Si propone una ricerca incentrata sulla problematica del procedimento amministrativo nel quadro dell'ordinamento italiano, degli ordinamenti degli Stati membri dell'Unione europea e della stessa Unione/Comunità europea.
Gli obiettivi sono prevalentemente di ordine conoscitivo, ma non si esclude un contributo alla discussione in atto sul tema del procedimento amministrativo europeo e della eventuale codificazione delle sue regole e principi, oltre che ovviamente un contributo alla discussione specificamente italiana. I risultati della ricerca possono avere una ricaduta nella didattica universitaria.
I temi delle singole unità di ricerca sono stati scelti tenendo conto della esigenza di approfondire - all'interno del tema generale - aspetti che fossero insieme tra i più significativi e tra i meno considerati da precedenti ricerche, in modo da rendere massimo il valore aggiunto di questa specifica ricerca.
Essi sono stati individuati in temi trasversali come il tema degli Interessi rilevanti nel procedimento amministrativo, il tema della Tutela nel e con il procedimento e il tema Procedimenti amministrativi nazionali e procedimenti amministrativi europei e in temi ad oggetto specifico come quello delle Valutazioni tecniche compiute nel corso del procedimento amministrativo, quello dei procedimenti di secondo grado, a confronto con il valore antagonista dell'affidamento che il cittadino abbia riposto nella stabilità della situazione generata dalla precedente decisione amministrativa e quello della Tutela per violazione delle norme procedimentali.
L'ipotesi di lavoro è che sia in atto un processo di convergenza tra i diversi ordinamenti europei, in parte frutto della comunanza dei valori, in parte frutto dell'affermarsi su singoli aspetti di modelli egemoni, in parte risultato di specifiche decisioni o normative assunte da organi della Comunità europea. Tuttavia la ricerca mira anche a individuare e valorizzare le peculiarità che si confermino caratteristica dei singoli ordinamenti.
Le conclusioni andranno poi integrate con i risultati già consolidati di altre ricerche già compiute su altri temi tipici del procedimento.
Il metodo è quello dello studio e della comparazione del diritto vivente nei diversi sistemi, quale risulta dalla applicazione delle regole, e soprattutto dalle pronunce delle giurisdizioni superiori, e della riflessione sui problemi emersi, alla luce dei contributi dottrinali. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Giandomenico FALCON Università degli Studi di TRENTO

Obiettivo del Programma di Ricerca

A seguito di un lungo percorso, l'attenzione del diritto amministrativo si è progressivamente spostato dal momento del provvedimento, quale atto produttivo dell'effetto giuridico, al momento del procedimento, come sede in cui le decisioni esternate del provvedimento vengono effettivamente vagliate ed assunte, nel fuoco di una attività istruttoria volta ad accertare il fatto, il diritto e gli interessi pubblici e privati coinvolti nella decisione.
La ricerca che si propone sul tema complessivo Disciplina e funzioni del procedimento amministrativo nei diritti e nel diritto europeo ha lo scopo di chiarire, anche secondo la metodologia comparatistica, alcuni fondamentali aspetti del fenomeno del procedimento amministrativo: intendendosi qui per procedimento - in termini molto generali - ogni attività che l'amministrazione compie in funzione di una eventuale futura decisione, comprese le decisioni riguardanti il destino di altre decisioni già assunte.
Definito il procedimento come il punto di indagine, il progetto nel suo complesso pone al centro dell'attenzione l'analisi comparata della disciplina e delle funzioni del procedimento amministrativo nei diversi ordinamenti europei e nel diritto stesso dell'Unione europea, considerata contemporaneamente quale oggetto di studio e come metodo di approfondimento, mirando a ricostruirne una immagine complessiva che ne metta in evidenza la rilevanza e la centralità. Non secondario, tra gli obiettivi, poter offrire un contributo al dibattito sulla utilità o necessità di una codificazione dei principi del procedimento nell'ordinamento comunitario e sulla fonte da utilizzare in questo caso, anche in relazione a quanto previsto dalla proposta di Trattato costituzionale.
Anche in questa prospettiva si è scelto di articolare il progetto non per fasi o "spezzoni" del procedimento, ma per "punti di vista" che attraversano il tema complessivo. Talvolta si tratta di punti di vista generali, che mirano a chiarire - nel nuovo contesto europeo - gli elementi funzionali di base del procedimento in quanto tale (come accade per il tema degli Interessi rilevanti nel procedimento amministrativo, proposto da uno dei gruppi al fine di studiare i caratteri e la natura degli interessi che "entrano" nel procedimento ad influenzare le decisioni amministrative, e per il tema della Tutela nel e con il procedimento suggerito da altro gruppo di ricercatori al fine di verificare in quale misura ed a quali condizioni il procedimento possa essere strumentale non solo alle finalità pubbliche ma anche alla protezione degli interessi individuali.
A tali punti di vista generali il progetto di ricerca affianca punti di vista che considerano il procedimento nella prospettiva di specifici aspetti, aggregati intorno a quelli che l'esperienza ha dimostrato essere alcuni dei maggiori nodi problematici. Così un gruppo coordinato affronta il tema del valore e del significato delle valutazioni tecniche compiute nel corso del procedimento amministrativo; altro gruppo si propone di verificare l'ampiezza del potere di ripensamento tradizionalmente riconosciuto all'amministrazione attraverso i cosiddetti procedimenti di secondo grado, a confronto con il valore antagonista dell'affidamento che il cittadino abbia riposto nella stabilità della situazione generata dalla precedente decisione amministrativa; mentre un diverso gruppo si propone di studiare il tema della tutela per violazione delle norme procedimentali, ponendo in via di ipotesi l'alternativa tra la tradizionale - ma almeno per certi casi contestata - tutela costitutiva dell'annullamento e tutela risarcitoria e introducendo a tal fine anche una ipotesi ricostruttiva di tipo organizzativo: la prospettazione come servizio pubblico di alcuni adempimenti procedimentali".
Pur se tutti i gruppi considerano il fenomeno di "europeizzazione" dei procedimenti, un ultimo gruppo pone direttamente questo tema al centro dell'attenzione, sia in relazione alla circostanza di recente impostasi con prepotenza all'attenzione degli studiosi dei sempre più numerosi fenomeni di collaborazione amministrativa tra autorità amministrative nazionali e autorità comunitarie, e dei collegamenti e talvolta addirittura degli intrecci procedimentali che ne conseguono, sia in relazione alla straordinaria crescita dei procedimenti che si svolgono a livello europeo e alla prospettiva che anche a tale livello i principi generali del procedimento - finora elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia - trovino più compiuta espressione in regole scritte, sia di rango costituzionale che di rango ordinario. <<<

Risultati parziali attesi

I risultati attesi per la prima fase sono in linea con i caratteri di tale fase come risulta dalla relativa descrizione, e consisteranno prevalentemente nel reperimento e nella analisi dei materiali normativi, dottrinali e giurisprudenziali relativi a ciascun ordinamento considerato.
Particolare attenzione sarà dedicata alla archiviazione di questi materiali, ed alla possibilità di accesso ad essi tramite internet, quando di tratti di documenti informatizzati o informatizzabili.Nella seconda fase verranno elaborate le analisi critiche relative a ciascun ordinamento giuridico considerato, e formulate le valutazioni conclusive interne a ciascun argomento.
Attraverso il confronto anche seminariale tra le diverse unità del progetto, e tenendo conto anche dei risultati degli studi già esistenti o in corso di elaborazione, si cercherà di pervenire a valutazioni e conclusioni, anche di ordine propositivo, valide per la tematica complessiva dello sviluppo del procedimento amministrativo in ambito europeo. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Alla ricerca dei principi fondamentali del procedimento amministrativo, J. M. Auby, già nel 1956, ne delineava almeno quattro: "Il procedimento amministrativo deve svolgersi pubblicamente, in modo che gli interessi coinvolti possano manifestarsi e gli amministrati possano esercitare un controllo sulle operazioni amministrative; deve consentire alle persone direttamente interessate di difendere la loro posizione davanti all'amministrazione; deve presentare un carattere imparziale e comportare un esame serio ed effettivo di tutte le circostanze suscettibili di influire sulla decisione" (J. M. Auby, La procédure administrative non contentieuse, in Droit sociale, 1956).
Il procedimento amministrativo è oggi pacificamente considerato non soltanto come forma di esternazione di una funzione, ma bensì come una legalizzazione della prassi amministrativa e come mezzo per la limitazione dei poteri di governo. "Die Form (ist) die geschworene Feindin der Willkur, die Zwillingsschwester der Freiheit" (il formalismo è il peggiore nemico dell'arbitrio e la sorella gemella della libertà), secondo il noto giurista tedesco Rudolf Von Jhering. "Freedom grows in the interstices of procedure" (la libertà cresce negli interstizi del procedimento), secondo un detto inglese. Dunque, il procedimento riveste una importanza fondamentale non solo per il funzionamento della macchina amministrativa, ma altresì per la libertà dei cittadini, come rottura di un sistema di tipo burocratico, di introduzione del principio di coamministrazione. E' una trasformazione che sta inevitabilmente conducendo ad un nuovo modo di essere dell'amministrazione verso una maggiore democratizzazione e ad un inserimento sostanziale del cittadino nello Stato.
In Italia la disciplina del procedimento amministrativo del 1990 è stata uno dei fattori di modernizzazione del diritto e dell'attività amministrativa, anche se certo non il solo. La disciplina italiana, come è noto, è ben lontana dal presentarsi come una completa "codificazione", e consiste invece in una serie di disposizioni rivolte a risolvere problemi che il legislatore della legge n. 241 vedeva come più urgenti: la certezza dei tempi, la trasparenza, la semplificazione, la partecipazione degli interessati.
Tale disciplina, allora consapevolmente e programmaticamente limitata, è destinata ora ad arricchirsi, soprattutto nella direzione della disciplina del provvedimento e dei suoi vizi, se, come tutto lascia pensare, a breve termine sarà definitivamente approvato il disegno di legge recante Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa già approvato dal Senato il 10 aprile 2003, approvato con modificazioni dalla Camera il 14 gennaio 2004 ed attualmente in corso di nuovo esame al Senato.
Con questo sviluppo, l'Italia si schiererà più decisamente dalla parte dei paesi europei "a procedimento codificato", mentre altri grandi ordinamenti europei - quali il Regno Unito, la Francia e lo stesso ordinamento dell'Unione e della Comunità europea mantengono una tradizione di disciplina per principi formati attraverso l'elaborazione giurisprudenziale di dati normativi più frammentari.
Tuttavia, al di là delle differenze e del loro significato, non sembra dubbio che attraverso il procedimento amministrativo passi necessariamente una delle strade di un progressivo avvicinamento tra le diverse esperienze europee: in parte sotto la spinta delle esigenze e dei problemi di società che largamente si corrispondono e che le strutture amministrative sono parimenti chiamate ad affrontare, in parte sotto la spinta della disciplina europea di procedimenti che in tutto o in parte debbono risultare in certi casi uniformi, in altri coordinati, in altri ancora addirittura del tutto trasportati al livello dell'Unione.
La dottrina italiana del procedimento, ricca di contributi prestigiosi, è passata dalla fase della prima ricostruzione dogmatica (nella quale spicca l'opera di Sandulli), alla fase del collegamento della teoria del procedimento con i valori della imparzialità, della partecipazione e della trasparenza, collaborando in modo determinante alla stessa legge n. 241 del 1990 (con l'opera di giuristi quali Nigro e Pastori), alla più recente riflessione sulle problematiche attuative della legge.
Il tema del confronto a livello europeo e dello studio dei principi europei del procedimento, sia quali principi generali comuni alle diverse esperienze, sia quali principi propri del procedimento amministrativo nell'ambito dell'agire dell'Unione rappresenta ora una nuova tappa che deve essere necessariamente percorsa, e che la ricerca che si propone vuole contribuire a percorrere. <<<