RICERCA ITALIANA     

Forme plurime di pianificazione territoriale regionale

Università degli Studi di Napoli "Federico II"

Abstract

La recente letteratura scientifica incentrata sulla pianificazione territoriale regionale sembra essere in Italia il prodotto di un filone di ricerca di nicchia, al contrario di quanto avviene in Europa.
Presupposto della ricerca è, invece, la convinzione della necessità di una articolata riflessione scientifica disciplinare interuniversitaria che possa supportare ed indirizzare l'attuale fase di ripresa delle esperienze della pianificazione territoriale regionale, in cui sono coinvolti tutti i coordinatori delle unità locali.
Obiettivo di questa proposta di ricerca è, dunque, produrre una riflessione scientifica originale per rafforzare e indirizzare le esperienze in corso, favorendo la costruzione di forme strategiche della pianificazione regionale come contributo ai contemporanei processi multilivello di coesione economica, sociale e territoriale in un contesto di sviluppo sostenibile. I diversi percorsi seguiti nelle esperienze in corso sono, talvolta, descritti come passaggio dal puro e semplice "piano strategico" a un più articolato "sistema di pianificazione strategica" che innova la "spatial planning" in Europa (Healey, 1997) e su cui si incomincia a riflettere anche in Italia (Fabbro, 2004).
L'obiettivo generale si articola in due sotto-obiettivi interconnessi:
1) individuare i caratteri costitutivi in evoluzione che consentono l'affermazione di un approccio complesso, strategico ed operativo, anche nella pianificazione di livello regionale;
2) formulare rispetto a tali caratteri degli indirizzi di azione rivolti alle Amministrazioni, raccolti in Linee Guida.
Tali caratteri sono sviluppati in cinque unità di ricerca ciascuna delle quali ha acquisito anche l'interesse e la partecipazione della corrispondente Amministrazione regionale. In particolare i relativi cinque approfondimenti del tema di ricerca riguardano:
· le forme di razionalità in azione nei processi di interazione fra attori nella pianificazione territoriale regionale (Napoli 1),
· le forme e i metodi di governo del territorio a livello regionale che richiamano i principi della governance e del government cooperativo (Firenze),
· le forme di interazione fra reti delle componenti strutturali e reti "intenzionali" degli attori territoriali del sistema regione (Udine),
· gli strumenti e le tecniche di valutazione di compatibilità e coerenza fra pianificazione territoriale regionale e progetti di sviluppo locale (L'Aquila),
· le modalità di formazione della valenza strategica e le modalità di gestione del paesaggio nella pianificazione territoriale regionale (Napoli 2).
La proposta di ricerca contempla, quindi, una sinergia, sia nei mezzi che nei fini, fra mondo universitario e amministrazioni regionali, coinvolte in quattro delle cinque unità locali, il che consente di sperimentare nel concreto l'applicabilità delle tesi e degli indirizzi proposti. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Attilio BELLI Università degli Studi di NAPOLI "Federico II"

Obiettivo del Programma di Ricerca

NUCLEO TEMATICO DELLA RICERCA ED OBIETTIVO GENERALE

L'attuale fase della pianificazione è caratterizzata da un nuovo interesse per la pianificazione territoriale regionale. In questa fase la Regione ha assunto un significativo ruolo con la territorializzazione delle politiche dell'Unione europea, con i processi di decentramento istituzionale in Italia e con l'emergere, in forme diverse nel nostro paese, di un neoregionalismo economico e istituzionale.
I nuovi piani territoriali, approntati in Italia anche come esito di una nuova legislazione, non solo evidenziano una evoluzione rispetto al passato, ma sembrano presentare diversi approcci metodologici e disciplinari.
Rispetto ai pochi piani regionali del passato (essenzialmente regolativi, sul modello della pianificazione locale e comunale, nella forma piano e gerarchici in termini di relazioni interistituzionali), questi nuovi piani introducono sostanziali novità:
a) sia nella ricerca di nuove forme di piano atte a rispondere meglio alla molteplicità di interessi presenti nelle società regionali,
b) sia nella ricerca di strumenti e/o processi più orientati al "progetto di territorio" su cui far convergere interessi multiattoriali e superare le difficoltà di implementazione delle esperienze di pianificazione regionale del passato.
Queste nuove esperienze di pianificazione regionale vanno considerate con favore ed osservate con interesse e serietà scientifica perché tentano di affrontare, alla scala regionale, molte e differenziate dimensioni spaziali e temporali con il fine di riconoscere, aggregare ed indirizzare visioni dei diversi interessi in campo più complesse e articolate rispetto ad approcci fondati sulle sole politiche.
Da ciò nasce l'utilità sociale di questi tipi di piani, ma anche la difficoltà di far fronte ad un tale livello di complessità.

Obiettivo di questa proposta di ricerca è rafforzare e indirizzare le esperienze in corso, favorendo la costruzione di forme strategiche della pianificazione regionale, in quanto piani regionali così concepiti possono aiutare i processi di coesione economica, sociale e territoriale in un contesto di sviluppo sostenibile. L'approccio strategico nella pianificazione si presenta, in qualche caso, integrato con un approccio strutturale in modo da costituire sistemi di pianificazione regionale più complessi che cercano di contemperare insieme strumenti più stabili e a lungo termine (essenzialmente di garanzia rispetto a valori ambientali e rischi come nei casi della Carta regionale dei luoghi, dello Statuto del territorio, dei Quadri territoriali di riferimento etc) con obiettivi di governo strategico a vari livelli, più flessibili e a breve termine, sui quali formare coalizioni di interessi di attori socio-economici per l'implementazione (Programmi e progetti pilota, progetti strategici, progetti scaturiti da "cantieri progettuali" o da conferenze di pianificazione etc).
La ricerca si articola nel riconoscimento di queste diverse forme della pianificazione regionale, che in Italia si stanno configurando in qualche caso anche in sintonia con quanto avviene in Europa (Healey e al., 1997), attraverso l'evoluzione di alcuni caratteri costitutivi del processo di pianificazione, innovati dai recenti processi di trasformazione del contesto operativo della pianificazione territoriale.
La ricerca deve, in particolare, aiutare le future esperienze ad evitare sia contraddizioni paralizzanti nella costruzione di tali processi, sia false partenze. Un fallimento di questa generazione di piani, infatti, sarebbe esiziale per l'insieme di questi tentativi e per la pianificazione territoriale nel suo complesso.

ARTICOLAZIONE DELL'OBIETTIVO GENERALE IN DUE SOTTO- OBIETTIVI E LORO DESCRIZIONE

La ricerca, dunque, si pone l'obiettivo generale di supportare questa fase della pianificazione territoriale regionale attraverso due sotto-obiettivi interconnessi:
1) individuare i caratteri costitutivi in evoluzione che consentono l'affermazione di un approccio strategico ed operativo, anche nella pianificazione di livello regionale;
2) formulare rispetto a tali caratteri degli indirizzi di azione rivolti alle Amministrazioni, raccolti in Linee Guida
Tali caratteri sono in particolare relativi a:
· forme di razionalità in azione nelle interazioni fra attori nei processi di pianificazione territoriale regionale (Napoli 1),
· forme e metodi di governo del territorio che richiamano i principi della governance e del government cooperativo (Firenze),
· forme di interazione fra reti delle componenti strutturali e reti "intenzionali" degli attori territoriali del sistema regione (Udine),
· strumenti e tecniche di valutazione di compatibilità e coerenza fra pianificazione territoriale e progetti di sviluppo locale (L'Aquila),
· modalità di formazione della valenza strategica e modalità di gestione del paesaggio nella pianificazione territoriale regionale (Napoli 2).
Rispetto a queste componenti costitutive dei nuovi processi di pianificazione regionale la ricerca intende rispondere ad alcuni quesiti:
- come potenziare le diverse forme di razionalità "strategicamente operanti" comprese quelle meno riconosciute (come, per esempio, quelle basate sulle componenti comunicative-emozionali)?
- quali forme cooperative nei rapporti intergovernativi si sviluppano, anche in relazione alla riforma costituzionale e degli enti locali, in modo da attivare modalità di pianificazione fondate sulla copianificazione e sulla cooperazione?
- quali sono le reti tra le componenti strutturali e le reti multiattoriali in gioco e come si intersecano in modo da attivare sinergie determinando modalità di costruzione di forme di conoscenza e di scenari strategici nella pianificazione territoriale?
- quali sono gli strumenti utilizzabili per raccordare gli obiettivi della pianificazione territoriale regionale e i progetti di sviluppo secondo criteri di compatibilità e coerenza?
- quali sono le modalità di definizione dei valori e i nuovi metodi di gestione del paesaggio in relazione alla valenza strategica che sta assumendo la pianificazione del paesaggio all'interno dei piani territoriali regionali in conseguenza dei nuovi contenuti introdotti dalla Convenzione europea del paesaggio, dall'accordo Stato-Regioni e dal Codice Urbani?
- come aspetti in trasformazione interagiscono fra loro per caratterizzare strategicamente e operativamente i processi di pianificazione regionale?
Infine la ricerca mira alla redazione di Linee Guida rivolte alle Amministrazioni, articolate in cinque capitoli riguardanti:
1) gli indirizzi alla pianificazione territoriale per valorizzare l'apporto dei fattori etici ed emozionali nella interazione negoziale del processo strategico (Napoli 1);
2) un "format" per migliorare e strutturare i processi cooperativi interistituzionali e multiattore nella pianificazione regionale (Firenze);
3) i suggerimenti su come trattare le problematiche complesse nel piano regionale utilizzando le sue diverse componenti (Udine);
4) gli indirizzi di supporto alla pianificazione territoriale orientati alla produzione di schemi di bilanci urbanistici ed ambientali, di indicatori e carte per la sostenibilità (L'Aquila);
5) gli indirizzi alla pianificazione territoriale regionale relativi ai metodi di attribuzione di valore ai paesaggi e alle modalità di gestione degli stessi (Napoli 2). <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La letteratura scientifica relativa alle più recenti esperienze di pianificazione regionale non è ampia. Disponiamo di una articolata letteratura relativa alle origini della pianificazione regionale riconoscibili negli scritti di Geddes, del Mumford, di Mackaye e della scuola di Chicago; negli studi sullo sviluppo urbano (dagli utopisti come Owen, Fourier, Howard, alla letteratura sui poli e le località centrali di Christaller e Losch, alla teoria degli stadi dello sviluppo regionale); nei lavori dell'Aménagement du territoire e in Italia nei testi di Astengo (in particolare Ministero dei Lavori Pubblici, 1952) ed Olivetti (in particolare sulla rivista Urbanistica), cui sono seguite alla fine degli anni 60 e, soprattutto, a metà degli anni settanta alcune analisi comparative che possono dar conto delle prime esperienze della pianificazione territoriale italiana (Archibugi 1967; Borachia 1969, Toschi 1961; Indovina 1967; Allione, 1976; Caputi, Forte, 1977) e alcune rassegne di casi significativi (ad es. Edilizia popolare. I piani territoriali di Piemonte/Friuli Venezia Giulia/Emilia Romagna, 1981).
Più di recente, tuttavia, sono pochi i riferimenti centrati sul tema della pianificazione territoriale (che non siano riferiti a specifici casi regionali). Un tentativo di articolare una ricostruzione per fasi dell'esperienza storica della pianificazione in Italia è stato proposto da Erba e Pogliani (1993), che hanno analizzato prevalentemente l'evoluzione della forma del piano territoriale regionale riconoscendo due "generazioni" di piani con comuni caratteri prevalenti (oltre una fase di sperimentazione iniziale). Una lettura comparata di "variabili significative capaci di connotare stili diversi di pianificazione" nel tempo è stata prodotta anche da Moretti e Tessitore (1997).

L'attuale fase della pianificazione regionale italiana è stata poco descritta nei suoi caratteri generali (Fabbro, Properzi 2003; Fabbro 2004; Belli A., 2003b), mentre soprattutto ci si è soffermati su processi significativi di pianificazione implementati in particolari regioni (De Luca 1998, 2003a, 2003b; Balletti F., Bobbio R. 2004; Clementi 1998, 1999).
A volte, i processi di pianificazione regionale sono stati preceduti da una fase di ricerca metodologica più o meno strutturata che ha coinvolto diversi studiosi, come ad esempio nel caso lombardo (IRER, 1992) o marchigiano (Valenza G., Minetti A., Bronzini F., Paolillo P.L., 1994) oppure da una fase di raccolta di materiali di consultazione scientifica, come nel caso marchigiano (Regione Marche, 1998) e Veneto (Carta di Asiago, 2004).
In sintesi nei recenti studi incentrati sul tema della pianificazione regionale confluiscono due filoni.
a) Il primo filone esplora la recente evoluzione della forma del piano territoriale regionale (Fabbro, Properzi 2003; Fabbro 1998, 2004; De Luca 1998, 2003a, 2003b; Moretti, Tessitore, 1997; Belli 2003b, 2005). Nell'ambito di tale linea sono stati prodotti lavori scientifici sulle forme idealtipiche del piano territoriale regionale che tentano una classificazione (teorica più che empirica), rielaborando (con qualche semplificazione) le forme di piano alla luce di alcuni criteri generali. Tutti gli autori citati riflettono sulla evoluzione in corso del piano regionale che si presenta variamente composto da componenti descrittivo-conoscitive -più utili a fini di valutazioni di compatibilità- e componenti strategico-previsionali. A questa forma di piano "mista" si riconosce la capacità di poter meglio interpretare le complesse e interrelate problematiche territoriali esistenti, contemplando gli interessi di molti attori. Questa evoluzione è, talvolta, descritta come passaggio dal puro e semplice "piano strategico" a un più articolato "sistema di pianificazione strategica" che innova la "spatial planning" in Europa (Healey, 1997) e su cui si incomincia a riflettere anche in Italia (Fabbro, 2004). Questa esplorazione è stata già avviata ma può procedere, attraverso questa ricerca, con un momento di avanzamento anche in rapporto ai piani regionali recentemente redatti (Liguria, Campania, Veneto) e ad un ampliamento dell'approccio utilizzato con la considerazione delle esperienze europee. Si tratta, fra l'altro, di approfondire, anche per il livello regionale, la riflessione sull'approccio strategico, che generalmente riguarda la città (Curti, Gibelli, 1996; Camagni 2003; Cicciotti, Florio, Perulli, 1997 ecc) e raramente il livello regionale, considerando non solo il caso italiano (Balducci, Dente, 1992; Clementi 1998, 1999), ma anche quello europeo (Albrect, Healey, Kunzmann, 2003; Balchin P. et al., 1999; Healey et al., 1997).
b) Il secondo filone riflette sul contributo della pianificazione italiana, regionale e locale (nel suo complesso), all'European spatial planning e all'attuazione dello SSSE (Faludi 2000, 2002; Janin Rivolin, 2003, 2004). In tale linea si assegna importanza sia alla costruzione di processi di pianificazione basati su visioni territoriali transnazionali come presupposto di coerenza spaziale per le politiche di sviluppo (Mascarucci, 2004), sia alla individuazione di progetti di territorio costruiti sull'agenda delle priorità dell'Ue (Clementi, 2002). Questa linea sembra sottolineare come la costruzione di visioni transnazionali, caratterizzate da dinamicità e convergenza di interessi, e la formazione di progetti di territorio, coerenti con tali visioni, può di fatto innovare tutto il processo di pianificazione regionale avvicinando i contesti regionali alle politiche dell'Unione europea.
I due filoni presentano diverse intersezioni e proficue possibilità di evoluzione congiunta.

La ricerca parte anche da una idea di regione, condivisa dalle varie unità locali, come "sistema territoriale complesso sostenibile" (Vallega, 1995), capace di autogovernarsi e, quindi, di autogovernare anche i suoi processi di trasformazione funzionale (l'economia, le infrastrutture, gli insediamenti) e di rappresentazione simbolica (la sua cultura, i suoi paesaggi). Da ciò deriva la necessità di un "sistema di pianificazione territoriale regionale" (Albrechts, Healey, Kunzmann, 2003) che -integrando attività di conoscenza e valutazione, di pianificazione strategica, di regolazione e controllo- costituisca lo strumento di autogoverno del sistema complesso stesso, perseguendo molteplici obiettivi interconnessi: sostenibilità, innovazione e cambiamento, promozione di capacità auto-organizzative locali.
Sullo sfondo della ricerca vi sono i riferimenti all'ampia letteratura multidisciplinare relativa ai processi di cambiamento del contesto operativo della pianificazione territoriale che riguardano la questione del globalismo, del decentramento e del nuovo regionalismo (Hettne, Inondai, Sunkel, 1999; Storper, 1997; Perulli, 1998) e le recenti riflessioni sullo sviluppo regionale (la vasta bibliografia sull'approccio endogeno allo sviluppo regionale, fra cui gli studi sulle reti e sul milieù innovateur). In Italia queste questioni si intersecano con la riflessione sulle nuove opportunità offerte alle regioni dalla riforma istituzionale e dalle nuove relazioni intergovernative esplorate da diversi autori (ad es. Bobbio 2002; Bobbio, Piperno, 1999; Torchia, 2002 oppure Violini 2003; Pizzetti, 2004 nella rivista Le Regioni). <<<