RICERCA ITALIANA     

VALUTAZIONE INTEGRATA E MONITORAGGIO NEI PROCESSI DI SVILUPPO DELLE GRANDI AREE URBANE DEGRADATE

Università degli Studi di Roma "La Sapienza"

Abstract

La maggior parte delle città europee hanno al loro interno vaste aree urbane che presentano gravi problemi dal punto di vista ambientale, sociale ed economico. Il fenomeno, certamente non nuovo, sta assumendo dimensioni e caratteristiche tali da richiedere una particolare attenzione da parte dell'Unione Europea e dei governi nazionali e locali. Si può ritenere che la presenza di grandi aree degradate stia modificando l'organizzazione urbana non solo in termini di localizzazioni, economie esterne, uso della città storica e del capitale ma anche in termini di comportamento delle imprese, della comunità, del mercato e delle istituzioni. Sono queste le aree in cui gli indicatori denunciano situazioni di stress, alti tassi di immigrazione, di mobilità e, contemporaneamente, accumulazione di manufatti obsoleti e degradati, alta disoccupazione ecc.
Lo svolgimento del programma di ricerca complessivo si sviluppa in 24 mesi e prevede tre fasi operative generali. Le singole unità operative possono suddividere tale programma, in ragione di specifiche esigenze, in ulteriori sottofasi. Il programma di ricerca verrà svolto in piena autonomia dalle unità locali che resteranno in continua comunicazione attraverso periodici seminari di studio e scambi di informazioni via internet. Ciò consentirà alle singole unità di interagire sinergicamente sulla base dei propri apporti complementari e di sottoporre i singoli contributi all'analisi critica di tutto il team di ricerca.
La prima fase del Programma di Ricerca sarà fondamentalmente di tipo conoscitivo e punterà alla raccolta di dati ed informazioni o all'identificazioni di situazioni, elementi ed ambiti oggetto di studio. In questa prima fase è prevista un'analisi ed una classificazione dei fenomeni indagati relativi alle grandi aree urbane dismesse e degradate, alle basi scientifiche prese come riferimento, alla casistica di esperienze reali. La conclusione di questa prima fase prevede la stesura da parte delle unità locali di rapporti scritti sullo stato di avanzamento della ricerca.
La seconda fase del Programma di Ricerca sarà di tipo propositivo nel senso che punterà ad una prima formalizzazione dei prodotti della ricerca. Troveranno definizione scientifica i diversi dispositivi teorico-metodologici e verranno sistematizzati gli esiti delle analisi e delle indagini esperite sui fenomeni oggetto di studio. Anche la seconda fase di ricerca si concluderà con un rapporto sullo sviluppo della ricerca stilato dalle diverse unità locali.
La terza fase del Programma di Ricerca servirà a sperimentare i prodotti della ricerca e ad interpretare i risultati delle verifiche eseguite. L'obiettivo è di apportare gli adeguamenti opportuni e necessari a consentire la riproposizione definitiva dei prodotti della ricerca. In questa terza fase è previsto il maggior numero d'incontri tra le diverse unità di ricerca al fine di svolgere anche congiuntamente una lettura critica delle attività di sperimentazione ed una selezione nei correttivi da apportare. Tali incontri cercheranno di coinvolgere nella ricerca i responsabili delle varie istituzioni preposte ed anche i soggetti pubblici e privati a diverso titolo interessati.
Nello specifico i Programmi di Ricerca delle singole Unità affrontano i seguenti temi:
- Strumenti di valutazione preventiva e di monitoraggio degli investimenti strategici nelle grandi aree urbane degradate;
- Valutazione integrata delle unita' territoriali ed ambientali nelle grandi aree urbane;
- Valutazione e monitoraggio nella riqualificazione delle aree urbane dismesse;
- Governo del territorio e ruolo della valutazione;
- Applicazione degli standard internazionali nella stima immobiliare. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Saverio Antonio MICCOLI Università degli Studi di ROMA "La Sapienza"

Obiettivo del Programma di Ricerca

L'obiettivo generale della ricerca è di definire e sperimentare procedure di valutazione e monitoraggio utili a strutturare idonee strategie d'intervento per il riassetto di aree urbane degradate di grandi dimensioni. Valutazioni integrate e monitoraggio dei progetti di riassetto di tali aree rappresentano passaggi obbligati per supplire all'insufficienza di partecipazione alle decisioni, alla carente disponibilità e responsabilità imprenditoriale, alla scarsa intraprendenza del mondo finanziario a sostenere interventi, alla limitata capacità di delineare nuovi scenari, all'alta percentuale di progetti che falliscono.
Obiettivo specifico della ricerca è l'individuazione di criteri per la definizione delle caratteristiche tecnico-operative delle valutazioni e del monitoraggio di "casi-tipo" d'investimento strategico riguardando, in particolare, il controllo dell'efficienza e dell'efficacia delle politiche di governo del territorio.
Le trasformazioni urbane degli ultimi dieci anni, anche nel nostro Paese, sono state caratterizzate da nuove e più frequenti forme d'interazione tra soggetti pubblici e privati. La rigenerazione dei siti industriali dismessi ha assunto una dimensione sempre più rilevante per quelle aree ex produttive che, durante gli anni ‘50, ‘60 e ‘70, sono state create nelle principali città italiane. Esse hanno interrotto la loro produzione non solo per questioni di natura economica ma anche di natura ambientale, in contesti sempre più attenti, sul piano della legislazione nazionale e internazionale, al controllo delle cause scatenanti i fenomeni di degrado.
Ma finanziare e sviluppare progetti per le aree urbane ex industriali e produttive degradate è di difficile compimento non tanto per i problemi tecnici che si devono superare ma perché i finanziatori hanno difficoltà ad affrontare la complessità del contesto, imprevedibile e soggetto ad una dinamica instabile. La soluzione del problema richiede la collaborazione di una molteplicità di agenti che promuovano e gestiscano i progetti-chiave; anche se il futuro del progetto strategico - per sua natura "complesso"- è difficile da prevedere. Il contributo per gli investimenti pubblici necessari, allora, può avere un ruolo rilevante; d'altra parte il governo locale è visto dagli investitori privati come partner con cui dividere i rischi e con cui ridurre i fattori di incertezza.
La ricerca sui siti industriali degradati (brownfields) riporta ad una serie di approcci da seguire per la bonifica e la rigenerazione di tali vecchi siti contaminati nelle città. L'attenzione è posta soprattutto all'analisi dei benefici economici derivanti dal riuso del suolo. Esistono precisi elementi in favore della riqualificazione:
- la scarsità di aree disponibili nelle zone urbane per la realizzazione di servizi;
- l'insostenibilità di un continuo consumo di suolo;
- la necessità di recuperare le aree dismesse, anche per la valorizzazione delle aree contermini costruendo sinergie tra politiche di riqualificazione;
- la possibilità di localizzare nuove attività economiche in aree meno sviluppate.
Le differenti esperienze maturate nel campo delle operazioni condotte nel settore pubblico hanno dimostrato la rilevanza degli impatti delle grandi operazioni immobiliari sui futuri scenari urbani.
L'assenza di prevedibilità ha avuto come conseguenza il manifestarsi di un elevato livello di conflittualità, spesso indipendentemente dalla collocazione degli interventi nel campo pubblico o privato. Inoltre, tali problematiche hanno rivelato una mancanza o una limitatezza di procedure valutative appropriate in accompagnamento alle proposte. Si pone, quindi, l'esigenza di considerare, nell'ambito degli approcci metodologici e nell'elaborazione di nuovi protocolli valutativi, la dimensione finanziaria pubblica, la dimensione finanziaria privata, la dimensione sociale-istituzionale-ambientale e tutte le relative implicazioni ed interazioni nell'intento di strutturare ed implementare processi di riqualificazione integrati.
Il programma di ricerca sarà orientato, poi, verso la verifica dell'efficienza e dell'efficacia delle politiche di governo del territorio sotto i profili del miglioramento sia delle condizioni economiche sia della qualità della vita. Verranno individuati i gradi di visibilità e controllabilità del processo decisionale nonché la misura - anche in termini monetari - del consenso comunitario derivante dalla previsione di contropartite per l'interesse pubblico. I vantaggi pubblici verranno valutati in termini di cessione di infrastrutture, di riqualificazione ambientale etc. e a fronte del riconoscimento di un "plusvalore" implicito nell'attribuzione di una più appetibile destinazione urbanistica di aree di proprietà privata.
Tali verifiche trovano un facile terreno di coltura nell'assenza di regole certe. Questa carenza favorisce la ricostruzione, mediante procedure di valutazione, dell'equilibrio economico-finanziario dell'intervento. Viene così assicurata, in modo effettivo, quella trasparenza in grado di rendere funzionali, all'interesse pubblico, gli strumenti convenzionali sottoscritti con i privati.
Si tratta di auspicare l'introduzione di modelli valutativi evoluti che possano contribuire all'affermazione del principio dell'indifferenza delle prescrizioni urbanistiche (di zonizzazione e/o di localizzazione di opere pubbliche) interessanti i diversi compendi immobiliari di proprietà privata. Vanno favorite, cioè, forme di adeguata compensazione tra tutti i proprietari interessati al processo di trasformazione urbana. Questo è un passaggio ritenuto essenziale per il superamento del maggior profilo di criticità del sistema italiano rispetto ad un modello equitativo di gestione del territorio. L'utilizzo del valore monetario, quale indicatore del grado d'interesse per l'oggetto della valutazione, può costituire un efficace strumento per sottoporre le decisioni alla verifica dei soggetti sui quali l'azione genera ricadute. La misurazione dei valori attribuiti da una comunità a un determinato bene, o a una sua ipotetica trasformazione attraverso l'esplicitazione monetaria, assume un ruolo importante nella valutazione di beni complessi e privi di mercato.
In assenza di valutazioni attendibili, i mercati immobiliari non sono in grado di funzionare in modo efficiente. A fronte di tutto questo, la globalizzazione dei mercati d'investimento, l'evoluzione del mercato immobiliare ed il processo di armonizzazione dei principi contabili internazionali pongono una prospettiva di unificazione delle procedure di valutazione e della pratica professionale estimativa. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Le tematiche delle trasformazioni urbane sono ampiamente dibattute in letteratura. In particolare, appare interessante il caso delle aree degradate, soprattutto per la complessità e l'intreccio di questioni valutative che ad esse si possono riferire.
Queste aree, spesso situate in luoghi carenti di infrastrutture urbane e di servizi, costituiscono il simbolo dell'inquinamento, del rischio ambientale e della mancanza di qualità urbana. In molti casi diventano i punti focali del declino urbano. Sotto il profilo dell'estensione si configurano come vasti territori che, a volte, superano le dimensioni dei singoli quartieri. Solitamente il loro impatto non si limita al proprio sito ma si estende sull'intero aggregato urbano. In tal senso esse rivestono un ruolo strategico nella struttura funzionale della realtà urbana. Le grandi aree degradate sono caratterizzate dall'imprevedibilità del loro sviluppo futuro: su questa base qualsiasi miglioramento deve tenere conto di una serie di problemi connessi a situazioni di incertezza.
Mentre i benefici dei più importanti cambiamenti sono sistematicamente sottostimati i costi di riqualificazione delle aree degradate tendono ad essere sovrastimati. Per esempio, durante la fase iniziale del processo, i costi (in termini di sforzi, di rischi, di quantità di moneta, ecc.) debbono essere immediatamente sopportati mentre i benefici sono scarsamente identificabili.
I residenti hanno scarsa influenza sui processi decisionali mentre i decisori esterni giocano un ruolo molto importante. Ne consegue che tutte le strategie locali volte ad utilizzare sia gli investimenti immobiliari che le opere pubbliche finalizzate allo sviluppo di queste aree devono tenere in considerazione un sistema di decisioni concertato ed integrato.
Va sottolineato che un grande ostacolo nello sviluppo di queste strategie è costituito dalla difficoltà con cui l'amministrazione locale e gli investitori privati si confrontano con i processi di analisi, di conoscenza e di innovazione in grado di stimolare gli investimenti privati stessi. Le amministrazioni locali, poi, sono inclini a dividere questa complessa situazione in molti differenti problemi settoriali seguendo il modello tradizionale di valutazione e di controllo basato su diagnosi parziali, soluzioni frammentarie e processi di decisione gerarchici. Viceversa, le caratteristiche delle grandi aree (per dimensioni strutturali, prospettive di lungo periodo, molteplicità delle funzioni, pluralità degli attori, unicità della situazione) richiederebbero processi decisionali orientati a soluzioni globali e coordinate.
Le considerazioni svolte portano ad identificare le grandi aree degradate come poco attraenti, sia nel profilo strettamente urbano sia da un punto di vista squisitamente economico. D'altra parte, dovrebbero essere il volume e la continuità degli investimenti ad attivare lo sviluppo urbanistico delle aree medesime e della città nel suo complesso. Gli investimenti pubblico-privati, quindi, richiedono un approccio diverso da quello tradizionale finalizzato al mero recupero urbano. In tali operazioni sono molto importanti gli effetti di medio e lungo periodo, in particolar modo per l'impatto ambientale, per gli effetti d'immagine, per il ruolo degli stakeholders sociali.
Conseguentemente i modelli di valutazione tradizionali sono insufficienti a dar conto degli effetti complessivi e dei molteplici interessi coinvolti. Da qui la necessità di ricorrere a strumenti di valutazione flessibili, quindi più adatti a confrontarsi con processi decisionali turbolenti e poco prevedibili. Parallelamente le procedure di verifica e di monitoraggio sviluppate ex ante, ex post e in itinere diventano ineludibili sia per mantenere percorsi decisionali accettabili sia per adattare sistematicamente le decisioni assunte alle nuove prospettive di sviluppo.

Riferimenti sullo stato dell'arte della Ricerca a livello internazionale.
Recentemente, a più riprese, la Commissione Europea ha messo in evidenza l'importanza tanto della riqualificazione sostenibile quanto dello sviluppo delle aree urbane dequalificate sulla base delle conoscenze acquisite e dei risultati conseguiti con gli strumenti URBAN 1 e URBAN 2.
Nel Green Paper on Urban Development si descrive questo problema come una questione di importanza europea.
A sua volta, per l'European Expert Group on Urban Environment la riabilitazione urbana è un problema di qualità della vita.
Il Sixth Community Environment Action Programme del 2002, la Themathic Strategy on the Urban Environment del 2004, così come Aalbotg+10 – Inspiring Futures del 2004, enfatizzano il ruolo strategico e centrale della ricerca sulle questioni urbane, della pianificazione e delle politiche urbane per raggiungere e proseguire le linee dello sviluppo sostenibile.
Le recenti proposte del Parlamento Europeo e l'European Regional Development Fund's Council sottolineano la necessità di strategie partecipative ed integrate per affrontare l'alta concentrazione di problemi economici, sociali ed ambientali che colpiscono le agglomerazioni urbane tanto da suggerire il rilancio delle iniziative tipo URBAN.
Infine, l'Unione Europea ha da poco finanziato una ricerca denominata "LUDA- Improving the quality of life in Large Urban Distressed Areas, research project of Key Action 4 "City of Tomorrow and Cultural Heritage", alla quale partecipano, in varie forme, 18 grandi città e 12 centri di ricerca dell'Unione Europea per studiare la questione delle grandi aree urbane degradate. La ricerca LUDA ha espresso la Carta di Salzburg (2004) per richiamare la necessità di approfondire la ricerca su questo tipo di aree. <<<