RICERCA ITALIANA     

La tutela dei diritti fondamentali tra ordinamenti nazionali e sovranazionali, nella prospettiva della Costituzione europea

Università di Pisa

Abstract

Obiettivo del programma di ricerca è quello di analizzare il tema relativo alla tutela dei diritti fondamentali in Europa - che attualmente si articola in un sistema di "protezione a multivello" - nella prospettiva dell'adozione di una Costituzione europea.
I gruppi di ricerca si occuperanno, pertanto, di aspetti di natura sostanziale o processuale relativi alla tutela dei diritti fondamentali nella giurisprudenza delle corti nazionali, della Corte di giustizia nonché della Corte Europea dei diritti dell'uomo, verificando anche i rapporti esistenti fra queste diverse giurisdizioni. Obiettivo finale della ricerca è tentare di verificare quali effetti potranno derivare in futuro dalla recente approvazione del Trattato che istituisce una costituzione per l'Europa sul piano della garanzia dei diritti fondamentali ed in quale misura la nuova Costituzione europea influirà sul ruolo delle Corti e sui loro futuri rapporti. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Alessandro PIZZORUSSO Università di PISA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il programma di ricerca nazionale si prefigge l'obiettivo di contribuire allo studio degli aspetti problematici che derivano dall'esistenza di un complesso sistema europeo di protezione dei diritti fondamentali - rimesso non solo alle corti nazionali ma anche alle corti europee e alla Corte Europea dei diritti fondamentali - nella prospettiva dell'entrata in vigore della Costituzione Europea dopo la firma del Trattato che istituisce una costituzione per l'Europa.
In particolare modo, la ricerca si propone di approfondire alcuni aspetti di natura processuale e sostanziale relativi alla tutela dei diritti fondamentali in Europa e quindi di verificare le conseguenze che relativamente ad essi deriveranno dall'approvazione della Costituzione europea.
In particolare si analizzeranno le probabili conseguenze sul ruolo delle corti e quindi si tenterà di individuare quali criteri di coordinamento si renderanno necessari per evitare conflitti fra i vari livelli di giurisdizione; il grado di protezione che verrà assicurato per specifici diritti (quali ad esempio le garanzie relative al processo penale) ed il rispetto dei principio di uguaglianza; le ripercussioni sul piano del sistema delle fonti ed, in particolare, su quello interno ma anche sullo stesso sistema delle fonti dell'Unione Europea. Ulteriori obiettivi della ricerca saranno infine quelli di analizzare la futura collocazione della Corte di giustizia nel quadro istituzionale europeo e l'analisi delle questioni poste dalla cd. globalizzazione. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La quasi totalità delle moderne Carte fondamentali nazionali riconosce espressamente i diritti fondamentali e prevede la giustiziabilità di tutti gli atti dei pubblici poteri, comprese le leggi. Gli Stati hanno poi elaborato e sottoscritto Carte e trattati internazionali con i quali hanno accettato, per diverse finalità, di limitare l'esercizio della propria sovranità, anche riconoscendo ad appositi organismi sovranazionali, all'uopo istituiti, il compito di definire politiche comuni.
Pare altresì indubbio l'impatto che ha avuto e sta tuttora avendo il processo di globalizzazione sui diritti dei singoli. Si assiste infatti ad un duplice fenomeno. Da un lato, si ha un incremento del numero delle carte di tutela dei diritti volte ad estendere gli strumenti di garanzia per le libertà degli individui; contemporaneamente, aumentano le esigenze meritevoli di tutela e che assumono il rango di veri e propri diritti fondamentali. L'analisi di simili dinamiche e delle mutate esigenze della tecnica e delle nuove tecnologie che richiedono nuovi strumenti di intervento volti a garantire una maggiore tutela della persona verrà affidata all'Unità coordinata dal Prof. Ainis.
Tutti gli Stati membri dell'Unione Europea fanno parte del Consiglio d'Europa e, ratificando la Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo delle libertà fondamentali (CEDU, Roma 1950), hanno riconosciuto la Corte Europea dei diritti dell'Uomo di Strasburgo come organo di tutela ed interpretazione della Convenzione. Attraverso la CEDU e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo si è stabilito uno standard minimo con riferimento al quale tutti gli Stati membri sono chiamati a garantire i diritti fondamentali. Pertanto, i diritti fondamentali e la tutela del singolo nei confronti dello Stato sono oggi divenuti così essenziali per la legittimità dei sistemi politici, che un potere politico che non soddisfi questa esigenza può dirsi – senza dubbio – monco, se non illegittimo. Come, del resto, è palese che anche all'interno dell'Unione Europea venga esercitato un potere politico, allo stesso modo i trattati su cui essa è stata fondata e si è sviluppata, non contenevano un catalogo dei diritti fondamentali; pertanto, pur sussistendo una salvaguardia europea dei diritti fondamentali – affidata alla Corte di Giustizia di Lussemburgo – essa non aveva fondamento testuale. La Corte di Giustizia è stata indotta all'intervento nella garanzia dei diritti fondamentali soprattutto ad opera delle Corti costituzionali nazionali, in special modo quelle italiana e tedesca: in particolare, la sentenza del Tribunale costituzionale federale tedesco del 1974, nota come Solange I, affermò che, fino a quando a livello europeo non ci fosse stata una tutela sufficiente dei diritti fondamentali, lo stesso Bundesverfassungsgericht si sarebbe riservato di verificare l'applicazione del diritto europeo sulla base dei contenuti del dettato costituzionale nazionale. Una simile posizione indusse la Corte di Lussemburgo a rafforzare in modo considerevole la tutela dei diritti fondamentali, a tal punto da spingere il Tribunale costituzionale tedesco – all'incirca dieci anni più tardi – a dichiarare che ormai a livello europeo era stato raggiunto uno standard nella garanzia dei diritti fondamentali di qualità uguale a quello nazionale. Anzi, proprio l'attività innovatrice della Corte di Giustizia del Lussemburgo ha costituito una garanzia per i diritti fondamentali, dal momento che ha utilizzato, con frequenza crescente, la Convenzione e la dottrina della Corte di Strasburgo, come fonte interpretativa nelle proprie rationes decidendi; è stata la stessa Corte di Giustizia, organo giurisdizionale della Comunità europea, preposta a giudicare sulle violazioni del diritto comunitario e sulla sua interpretazione, che per prima ha affermato l'esistenza di diritti fondamentali dei cittadini della Comunità, seppur non espressamente riconosciuti nei trattati, assicurandone indirettamente la tutela. Da quanto detto emerge come i diritti fondamentali occupino oramai un posto centrale nel processo di integrazione europea, e ciò soprattutto a partire dal 2 ottobre 1997, data della conclusione del Trattato di Amsterdam, che ha modificato il Trattato sull'Unione europea ed il Trattato istitutivo delle Comunità europee. Infatti, l'art. 6, § 1, rifacendosi all'art. F del Trattato di Maastricht, ha disposto che «L'Unione si basa sui principi della libertà, della democrazia, del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, come dello Stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri», mentre l'art. 6, § 2, trascrivendo una giurisprudenza ormai consolidata delle Corte di Giustizia, ha precisato che i diritti fondamentali sono i diritti e le libertà individuali garantiti dalla CEDU e dai diritti costituzionali nazionali e consacrati dal giudice comunitario. Il Trattato di Amsterdam ha, inoltre, conferito in modo esplicito alla Corte di Giustizia delle Comunità europee il compito di garantire il rispetto dei diritti fondamentali, il che significa che attualmente questa Corte possiede la competenza espressa per garantire la protezione dei diritti e delle libertà fondamentali nell'ambito dell'ordinamento giuridico comunitario. Anche se il Trattato di Maastricht aveva già previsto l'impegno dell'Unione Europea a rispettare i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo o comunque risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto "principi generali del diritto comunitario", si può affermare, alla stregua di F. Sudre (Introduction, in F. SUDRE, H. LABAYLE, Réalité et perspectives du droit communautaire des droits fondamentaux, Bruxelles, 2000, 17), che «da Maastricht ad Amsterdam il cambiamento è [comunque] significativo» poiché si è passati «dal semplice attaccamento degli Stati al principio del rispetto dei diritti dell'uomo (Preambolo del TUE) al principio del rispetto dei diritti dell'uomo come fondamenti dell'Unione». Attraverso la categoria dei principi generali del diritto comunitario, ricostruiti tramite il riferimento fatto alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e, soprattutto alla CEDU (i principi generali del diritto comunitario dovrebbero rivelare un fondo comune agli Stati europei, un substrato di valori condivisi, così F. MODERNE, Légitimité des principes généraux du droit et théorie du droit, in RFDA, 1999, 739), i diritti fondamentali hanno quindi rivestito un ruolo di primaria importanza nella giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, il che pare fornire una reale possibilità di interazione tra la giurisprudenza comunitaria e quella dei giudici nazionali riguardo alla protezione di questi diritti.
Una ulteriore forma di interazione tra i sistemi di tutela nazionali dei diritti fondamentali ed il sistema di tutela comunitario si è raggiunta con la proclamazione, da parte del Consiglio Europeo di Nizza, nel dicembre 2000, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; se, all'epoca, del documento venne sottolineato il significato politico simbolico, prevalentemente "ricognitivo" degli elementi comuni delle tradizioni costituzionali degli Stati membri, attualmente pare indubbio che l'inserimento della Carta di Nizza nel "Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa", firmato a Roma il 29 ottobre 2004, rappresenti una delle novità principali sul fronte della tutela dei diritti, poiché tale documento è ormai destinato ad acquisire forza giuridica vincolante a partire dal momento dell'entrata in vigore del Trattato, prevista per il novembre 2006, a condizione che tutti gli strumenti di ratifica siano stati depositati (art. IV-447).
L'apertura di una "fase costituente" europea, che necessariamente coinvolge sia il sistema delle fonti sia i controlli giurisdizionali, accresce i quesiti in ordine alla corretta lettura del quadro del diritto positivo. Appare, in questo contesto, assai interessante sviluppare il tema della evoluzione delle relazioni fra le diverse giurisdizioni, quella interna – a sua volta da suddividersi in comune e costituzionale – e quelle sovranazionali – comunitaria e della Corte europea dei diritti umani – non solo al fine di verificare l'effettività della tutela dei diritti fondamentali, ma soprattutto per individuare le regole procedurali di coordinamento dei diversi ambiti di intervento giurisdizionale, indispensabili per evitare sovrapposizioni e conflitti di giudicati (tale sarà il compito precipuamente svolto dall'Unità locale coordinata dal Prof. Pizzorusso).
Se il livello statuale continua a rappresentare il "luogo primario" di tutela dei diritti dell'individuo, quanto meno dal punto di vista della diretta azionabilità, si deve segnalare come la parziale ridefinizione delle competenze della Corte di Giustizia, operata attraverso il Trattato costituzionale, ha in parte accolto le proposte volte ad allargare la portata del ricorso diretto del singolo alla Corte di Lussemburgo (ferma restando l'esclusione del controllo preventivo sugli atti legislativi da parte della Corte), consentendo il ricorso a qualsiasi persona fisica o giuridica, oltre che «contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente», anche avverso gli «atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione» (art. III-365, co. 4 del Trattato).
Oltre che dall'allargamento competenziale appena visto, il "monopolio" statale della tutela giudiziaria dei diritti rischia di essere ulteriormente eroso dal meccanismo del rinvio pregiudiziale (la cui disciplina è lasciata sostanzialmente inalterata dal Trattato): se è vero che il rinvio pregiudiziale nasce come strumento collaborativo tra giudici comuni nazionali e giudici comunitari, nei casi di dubbia legittimità o interpretazione del diritto comunitario, si deve altresì rimarcare come – nel caso dell'Italia – l'impiego che sovente ne ha fatto la Corte di Giustizia lo abbia progressivamente trasformato nel congegno attraverso il quale ridimensionare le competenze della Corte costituzionale in materia di tutela dei diritti fondamentali, dal momento che il giudice comunitario, investito dai giudici nazionali di questioni relative alla validità o all'interpretazione del diritto dell'Unione, non si limita a rispondere al quesito sottopostogli, ma, più o meno implicitamente, si spinge a fornire un giudizio di conformità di una certa disciplina nazionale rispetto a quella comunitaria di cui ha contestualmente chiarito il senso e la portata.
Un ulteriore e significativo aspetto innovativo del Trattato è rappresentato dall'evoluzione delle competenze penali dell'Unione; un'evoluzione che si compie attraverso la giurisdizionalizzazione del principio di legalità penale contenuto nella Carta dei diritti (art. 49) ed il suo inserimento nel testo costituzionale (art. II-109). Una simile scelta pare segnare il passo decisivo verso il riconoscimento della possibilità che un diritto penale europeo esista e che si regga sul principio di legalità, cardine degli ordinamenti dei Paesi dell'Europa continentale. L'esame di tali aspetti, unitamente alla ricerca del significato del principio di legalità nella giurisprudenza comunitaria, saranno assegnati all'Unità di ricerca guidata dalla Prof.ssa D'Amico. Il crescente carattere sovranazionale dell'ordinamento comunitario, nel quadro specifico degli effetti legati al nuovo Trattato Costituzionale Europeo, è indubbio che produce e produrrà conseguenze sulle concrete modalità di tutela, e sulla stessa definizione, dei diritti fondamentali. Pertanto, un attento studio delle istituzioni dell'Unione Europea, per come si vanno modellando dopo il recente TCE (istituzioni per le quali sembra ora possibile l'uso delle categorie costituzionali di "forma di Stato" e "di governo"), obbligherà l'Unità di ricerca coordinata dal Prof. Spadaro ad una disamina del tutto innovativa delle situazioni giuridiche soggettive, individuali e collettive, che qualifichiamo come diritti fondamentali. Si sottolinea pure la delicatezza e complessità degli attuali meccanismi di tutela giuridica al momento in atto da parte di più soggetti e la necessità di introdurre o individuare forme di integrazione, snellimento e cooperazione fra gli stessi. Si pensi ai compiti, spesso contestuali: dei giudici comuni nazionali, delle Corti costituzionali nazionali, della Corte di Giustizia del Lussemburgo, della Corte di Strasburgo.
La dottrina, poi, non ha mancato di evidenziare come uno dei "nervi scoperti" della costruzione comunitaria sia rappresentato dalla relazione tra primauté (europea) e controlimiti (nazionali); la riflessione – affidata all'Unità senese coordinata dalla Prof.ssa Groppi – sui limiti che gli ordinamenti nazionali, a livello costituzionale, pongono alla supremazia del diritto comunitario deriva oggi dalla "costituzionalizzazione" della clausola di supremazia, che viene introdotta, in modo espresso, nell'art. I-6 del Trattato costituzionale («La Costituzione ed il diritto adottato dalle istituzioni dell'Unione nell'esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri»). Una simile disposizione non solo positivizza quanto consolidato nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, ma estende la portata della primauté a tutto il diritto UE.
In base a tale clausola, difatti, la Costituzione e il diritto europeo prevalgono sul diritto nazionale, senza alcuna specificazione o limitazione, così da chiarire espressamente che la primauté vale sia rispetto al diritto nazionale di rango primario, sia rispetto a quello di rango costituzionale, superando gli indirizzi consolidati negli ordinamenti degli Stati membri, che da sempre hanno ammesso la primauté ordinaria, cioè sulle norme di rango legislativo e sub-legislativo, mentre hanno mostrato maggiori resistenze e perplessità quanto alla primauté costituzionale, cioè sulle norme nazionali di rango costituzionale. Pertanto, l'efficacia del diritto UE a livello nazionale sconta una paradossale contraddizione: da un lato, esso tende al ravvicinamento e all'unificazione dei diritti nazionali; dall'altro, ciascuno dei diritti nazionali pone condizioni e limiti propri (anche se, spesso, più virtuali che reali) all'efficacia del diritto UE. Ciò è tanto più vero nel campo dei diritti fondamentali. <<<