RICERCA ITALIANA     

"L'aziendalizzazione del servizio sanitario. Un banco di prova per l'autonomia imprenditoriale delle organizzazioni pubbliche"

Università degli Studi di Perugia

Abstract

La ricerca si propone di analizzare le conseguenze di una particolare forma di privatizzazione organizzativa applicata alla pubblica amministrazione: il riconoscimento dell'autonomia imprenditoriale alle aziende sanitarie. L'esigenza di un'analisi che metta a fuoco i diversi effetti di questa significativa riforma emerge dalla constatazione dello scarso numero di studi giuspubblicstici su questi specifici aspetti. La sua utilità è evidente sotto diversi profili: da quello della ricostruzione dei diversi modelli operativi fino ad ora sperimentati dalle aziende, a quello delle conseguenze della loro trasformazione in termini di riflessi sulle modalità operative e di prestazione del servizio. In questa prospettiva gli studi che si intendono svolgere nel quadro della ricerca dovranno anche contribuire alla revisione o al consolidamento di una serie di categorie concettuali tipiche del diritto amministrativo nel campo dell'organizzazione, dell'attività, anche contrattuale, della nozione di servizio e di fine pubblico.
La ricerca prevede tre fasi. Nel corso della prima si procederà a coordinare le attività delle unità operative coinvolte e ad individuare i materiali e i dati da raccogliere e le amminstrazioni da sottoporre a monitoraggio. Successivamente ciascuna unità procederà alla raccolta. La seconda fase vedrà le unità impegnate nella prima elaborazione dei dati raccolti e nel confronto fra i risultati ottenuti. Nella terza fase si provvederà alle prime valutazioni sugli effetti dell'aziendalizzazione relative esenzialmente ai seguenti aspetti:
a) efficacia del modello organizzativo, classificazione delle soluzioni adottate e margine di differenziazione fra le aziende;
b) capacità di semplificazione e razionalizzazione dei rapporti e delle relazioni contrattuali e rielaborazione delle catergorie giuridiche in materia di contratti pubblici delle aziende sanitarie;
c) indirizzo politico regionale e grado di autodeterminazione delle aziende anche con riferimento alle società di sperimentazione gestionale;
d) natura sociale del servizio sanitario e connessione fra trasformazione dell'organizzazione e garanzia delle prestazioni nella dialettica fra interesse pubblico e autonomia imprenditoriale.
I dati raccolti nella prima fase, le analisi svolte nella seconda e le valutazioni finali saranno elaborati e presentati in forma di saggi e raccolti in un volume da discutere con la comunità scientifica in un convegno nazionale di diffusione dei risultato della ricerca. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Alessandra PIOGGIA Università degli Studi di PERUGIA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Dalla ricostruzione dell'attuale stato della riflessione scientifica sul tema dell'aziendalizzazione delle strutture del servizio sanitario, emerge l'innovatività, come anche l'utilità, di una ricerca che, muovendo dall'esame delle esperienze fino ad ora realizzate, miri a fornirne una lettura sistematica che consenta di fare il punto sui risultati di una così significativa trasformazione.
L'idea di partenza del lavoro di ricerca è che l'autonomia imprenditoriale, espressamente conferita dalla legge alle aziende sanitarie, interagisca in maniera significativa con una serie di istituti tipici dell'attività e della funzione di una realtà pubblica e di servizio come quella sanitaria, imponendo una rivisitazione o comunque un ripensamento dei loro tratti.
L'obiettivo complessivo della ricerca è scomponibile in tre livelli di risultato.
Il primo è quello dell'analisi, a quanto risulta non ancora realizzata, delle conseguenze dell'autonomia imprenditoriale sull'organizzazione e sul funzionamento di una struttura pubblica di servizio. Il fine è anche quello di pervenire alla classificazione delle diverse esperienze sotto diversi punti di vista: da quello del modello organizzativo a quello del rapporto con l'indirizzo politico statale e regionale, delle modalità di azione anche contrattuale, fino all'idea di servizio sociale che ne emerge.
Il secondo livello di risultato si colloca su un piano di elaborazione teorico-scientifica successivo e mira, da un lato, alla individuazione di modelli teorico interpretativi nuovi che consentano di leggere le dinamiche della realtà amministrativa esaminata in maniera più efficace di quanto attualmente consentano le chiavi di lettura tradizionalmente impiegate; dall'altro lato, punta invece alla rilettura di alcune nozioni amministrative di base alla luce dei dati raccolti ed elaborati.
L'utimo livello è quello della valutazione dei risultati dell'aziendalizzazione e del conferimento ad una struttura pubblica di servzio dell'autonomia imprenditoriale per potersi esprimere sui vantaggi e sulle criticità del sistema. Quest'ultima riflessione complessiva appare particolarmente utile e significativa in un momento come quello attuale anche al fine di un contributo consapevole alla valutazione dei diversi processi di privatizzazione che sotto diversi profili coinvolgono l'organizzazione dell'amministrazione pubblica. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Il progetto di ricerca proposto intende coprire un ambito di indagine fondamentale nella conoscenza del funzionamento della pubblica amministrazione con forme di analisi e competenze scientifiche integrate che consentano una lettura del fenomeno analizzato sotto profili non ancora sufficientemente approfonditi.
I temi inerenti la prestazione dei servizi sanitari da parte dell'amministrazione sono, infatti, stati studiati dalla dottrina pubblicistica sotto diversi profili. Da quello delle regole, innanzi tutto costituzionali, che lo disciplinano (L.TORCHIA (a cura di), Welfare e federalismo, Collana "Quaderni di Astrid", Bologna, Il Mulino, 2005), delle competenze normative e amministrative dei diversi livelli di governo (L. VANDELLI, Amministrazione centrale e servizio sanitario, Rimini, 1984; A. BENEDETTI– ROSSI G., "La competenza legislativa statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, in Il lavoro nelle P.A., 2002),della tipologia delle prestazioni fornite, fino al rapporto fra l'intervento pubblico e l'iniziatva privata in materia di servizi sociali (A. ALBANESE– MARZUOLI C., Assistenza, servizio pubblico, sussidiarietà, in Id. (a cura di), Servizi di assistenza e sussidiarietà, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 11 ss.; G.U.RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, in Dir. Pubb., n. 1/02; F. TRIMARCHI BANFI, Pubblico e privato nella Sanità: autorizzazioni e convenzioni nel sistema della riforma sanitaria, Milano, 1990).
Anche l'organizzazione del servizio è stata oggetto di autorevoli studi, i quali tuttavia l'hanno analizzata prevalentemente in termini di rapporti fra ente politico e struttura sanitaria (R. FERRARA, P. M. VIPIANA, Principi di diritto sanitario, Torino, 1999).
Minore spazio ha avuto, invece,l'approfondimento di tematiche di organizzazione interna legate al funzionamento delle aziende, fino ad ora oggetto prevalentemente di studi aziendalistico-economici (P. ACHARD,Economia e organizzazione delle imprese sanitarie, Miano, 1999).
In quest'ambito si segnala l'importante intervento di riforma operato alla fine degli anni novanta.
La riorganizzazione del Servizio Sanitario Nazionale avviata con il d.lgs. 502/92 e proseguita con il d.lgs. 229/99 ha, infatti, attribuito alle aziende sanitarie piena "autonomia imprenditoriale".
Ai sensi dell'articolo 3 del decreto, "le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale" e "la loro organizzazione e funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei princìpi e criteri stabiliti con la legge regionale" (R. BALDUZZI– G. DI GASPARE (a cura di), L'aziendalizzazione nel d.lgs. 229/99, Milano, 2001).
In base a tali previsioni, l'organizzazione interna delle aziende sanitarie, nei limiti di quanto previsto dalla legge, si configura come organizzazione di diritto privato. Ciò evidentemente non incide soltanto sulla qualità formale delle regole che la disciplinano (atto aziendale di diritto privato), ma anche, potenzialmente sul loro contenuto, stante il più ampio margine di manovra che dovrebbe essere riconosciuto alla direzione aziendale in termini non più di discrezionalità, ma di vera e propria autonomia organizzativa (A. PIOGGIA, La competenza amministrativa. L'organizzazione fra specialità pubblicistica e diritto privato, Torino, 2001).
Ora, le conseguenze di tale importante trasformazione richiedono di essere approfondite sotto diversi profili non ancora sufficientemente analizzati. Appare così essenziale interrogarsi sugli effetti della privatizzazione aziendale operata attraverso il conferimento dell'autonomia imprenditoriale quantomeno in termini di:
a) autonomia imprenditoriale e organizzazione di una pubblica amministrazione;
b) autonomia imprenditoriale, privatizzazione e indirizzo politico;
c)autonomia imprenditoriale e relazioni, anche contrattuali, fra amministrazione e terzi;
d) autonomia imprenditoriale, servizi sociali e sussidiarietà.

L'utilità di studi in grado di approfondire tali aspetti si coglie sotto diversi profili. Innanzi tutto, quello della produzione di analisi scientifiche che affrontino tali questioni nell'ottica della teoria del diritto amministrativo e ne evidenzino i riflessi anche in termini di necessaria innovazione dei concetti tipici di questa disciplina, concetti che sempre più spesso si rivelano non del tutto adeguati a supportare l'esame di una realtà in profonda trasformazione. In secondo luogo sembra utile anche un approfondimento di tali tematiche attraverso una elaborazione tecnica e scientificamente critica di dati sull'attuazione della riforma che consenta una verifica delle conseguenze di tali interventi di innovazione amministrativa anche sotto il profilo dell'efficacia. <<<