RICERCA ITALIANA     

Dalla Corte dei diritti alla Corte dei conflitti: recenti sviluppi nella giurisprudenza e nel ruolo della Corte costituzionale

Università degli Studi di Milano

Abstract

Muovendo dall'analisi di alcuni dati relativi all'attività giurisdizionale della Corte costituzionale negli anni più recenti – vale a dire la crescita relativa dei giudizi inerenti al contenzioso fra Stato e Regioni e dei giudizi per conflitto di attribuzioni fra poteri, e la riduzione relativa del peso dei giudizi incidentali di legittimità costituzionale – e dall'accresciuta rilevanza acquistata dalla giurisprudenza delle Corti sopranazionali (Corte di giustizia del Lussemburgo e Corte europea dei diritti di Strasburgo) in tema di diritti fondamentali nell'ambito degli Stati europei e in particolare in Italia, la ricerca si propone di analizzare i fenomeni e le tendenze che questi dati rivelano, di indagarne le cause remote e prossime, di valutarne gli effetti, specialmente sul sistema di tutela dei diritti fondamentali e sui rapporti fra giurisdizioni nazionali e giurisdizioni sopranazionali, e di trarne le conseguenze in termini di configurazione e sviluppo del ruolo istituzionale della Corte costituzionale.
In particolare costituiscono ambiti programmati di indagine sistematica: i punti di interferenza e di contrasto fra giurisprudenze della Corte europea dei diritti di Strasburgo e giurisprudenze nazionali (costituzionale e comune) sui diversi aspetti concernenti la tutela effettiva dei diritti; gli sviluppi della giurisprudenza costituzionale in materia di conflitti fra poteri, con riguardo specialmente a quelli in tema di prerogative degli organi costituzionali, con le implicazioni in essi presenti relative alla tutela di diritti fondamentali; i rapporti fra giurisprudenza costituzionale da un lato, giurisprudenza dei giudici comuni e attività legislativa e amministrativa successiva alle decisioni costituzionali, specie per quanto attiene alla tutela dei diritti, dall'altro lato; l'utilizzo da parte della Corte costituzionale e dei giudici comuni nazionali dei riferimenti normativi europei e della giurisprudenza della Corte europea di giustizia del Lussemburgo in tema di diritti; le implicazioni dei fenomeni esaminati relativamente ai meccanismi di accesso al giudizio costituzionale; gli sviluppi giurisprudenziali relativi alle controversie fra Stato e Regioni, anche per i riflessi di essi in tema di tutela dei diritti fondamentali. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Valerio ONIDA Università degli Studi di MILANO

Obiettivo del Programma di Ricerca

Negli ultimi due anni il numero di sentenze emesse dalla Corte costituzionale decidendo giudizi relativi a controversie fra Stato e Regioni o conflitti fra poteri ha superato quello delle sentenze emesse nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale delle leggi. Nell'ultimo decennio il numero di conflitti di attribuzioni fra poteri dello Stato decisi ogni anno dalla Corte è stato di oltre dieci volte superiore a quello medio dei precedenti quaranta anni. Questi dati sembrano rivelare un cambiamento significativo del ruolo istituzionale svolto dalla Corte; in particolare potrebbero indicare una relativa crescita del ruolo della Corte come arbitro di conflitti (sia centro-periferia sia fra poteri) rispetto a quello, tradizionalmente centrale, di garante dei diritti fondamentali.
Contemporaneamente, nella stessa direzione, si manifesta una accresciuta influenza della giurisprudenza di Corti sovranazionali europee (Corte dei diritti dell'uomo di Strasburgo e Corte di giustizia di Lussemburgo), nel campo della tutela dei diritti fondamentali, sulla giurisprudenza dei giudici nazionali non costituzionali, ciò che potrebbe riflettersi in mutamenti del ruolo della Corte costituzionale in questo campo e più in generale in un più fitto "dialogo" fra giurisdizioni nazionali e sopranazionali.
A sua volta la giurisprudenza sui conflitti coinvolge spesso anche problemi di tutela di diritti fondamentali o di bilanciamento fra questi: sotto questo profilo si potrebbe trattare di contesti nuovi in cui si manifesta il ruolo tradizionale della giurisprudenza costituzionale. Essi aprono anche problemi di configurazione dei giudizi costituzionali, specie rispetto al tema della partecipazione al contraddittorio dei soggetti sostanzialmente interessati.
La ricerca si propone di esaminare i fenomeni indicati e le loro cause, di fare il punto sulla evoluzione della giurisprudenza negli ambiti descritti, di trarne indicazioni sulla evoluzione attuale e possibile del ruolo della Corte costituzionale anche in relazione a quello dei giudici nazionali e delle giurisdizioni sopranazionali.
In particolare, per quanto riguarda il contenzioso regionale, si analizzeranno le conseguenze delle recenti riforme costituzionali, recate dalle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001; per quanto riguarda il contenzioso dei conflitti tra poteri, si valuteranno gli effetti delle accresciute tensioni fra magistratura e potere politico; per quanto riguarda i rapporti con le giurisdizioni sopranazionali, si prenderanno in esame gli effetti dell'applicazione del Protocollo n. 11 allegato alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo relativo alla proposizione dei ricorsi individuali diretti alla Corte di Strasburgo e del processo di "costituzionalizzazione" del diritto comunitario con l'approvazione del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, comprensivo della Carta dei diritti dell'Unione (Carta di Nizza).
Alcuni dei fenomeni segnalati non riguardano solo l'Italia, ma anche le altre giurisdizioni costituzionali europee, il che suggerisce l'apertura di prospettive comparatistiche della ricerca. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Gli studi di giustizia costituzionale sono stati finora in prevalenza dedicati al giudizio in via incidentale, che ha rappresentato a lungo la parte più cospicua quantitativamente e più significativa dal punto di vista qualitativo della giurisprudenza costituzionale, pur non mancando contributi anche sui conflitti di attribuzione interorganici ed intersoggettivi, sul contenzioso tra Stato e Regioni e sul giudizio di ammissibilità del referendum.
Nell'ambito del giudizio in via incidentale particolare attenzione è stata dedicata alla giurisprudenza in tema di diritti fondamentali: le modalità e la frequenza con cui i giudici hanno sollevato questioni di costituzionalità hanno reso il giudizio incidentale, spesso, una sorta di "succedaneo" del ricorso individuale diretto per violazione dei diritti, assente nel nostro ordinamento.
A distanza di cinquant'anni dall'entrata in funzione della Corte il peso relativo dei diversi tipi di giudizio costituzionale appare in via di modificazione, nel senso di un ridimensionamento del ruolo del giudizio incidentale a favore del contenzioso Stato-Regioni e dei conflitti fra poteri, e dunque in prospettiva di un cambiamento o di una evoluzione dello stesso ruolo istituzionale della Corte, in rapporto a quello delle altre istanze giurisdizionali.
Il contenzioso regionale cresce visibilmente in relazione agli sviluppi legislativi conseguenti alle riforme costituzionali recate dalle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, nonché a causa degli sviluppi del sistema politico che vedono contrapporsi su nuove basi governi regionali e governo centrale. La giurisprudenza costituzionale degli anni successivi al 2001 ha affrontato temi nuovi e ha cominciato a delineare indirizzi, talvolta in continuità, talvolta in discontinuità, rispetto a quelli del passato, in ordine all'assetto dei rapporti fra lo Stato e le Regioni a seguito delle riforme; e la dottrina ha seguito da vicino tali sviluppi, sia anticipando proposte di soluzione dei problemi, sia commentando gli episodi giurisprudenziali. In molti casi tuttavia l'elaborazione sistematica dei temi è ancora agli inizi.
In relazione ai conflitti fra poteri, la cui crescita quantitativa è particolarmente rilevante, si manifesta una tendenza al ricorso allo strumento giurisdizionale anche in campi che in passato erano affidati essenzialmente al confronto politico, e ciò sia per effetto di prese di posizione della stessa giurisprudenza costituzionale, sia in relazione alle caratteristiche assunte dal sistema politico: così che non di rado si sono proposti nella giurisprudenza problemi mai prima affrontati. In molti casi di conflitti si manifestano rilevanti implicazioni relative alla protezione di diritti individuali, con conseguenti problemi o rischi di incompletezza del contraddittorio nei relativi giudizi costituzionali.
Per altro verso, il ruolo del giudizio incidentale come ‘luogo' privilegiato di tutela dei diritti fondamentali risente oggi sia del diffondersi nella giurisprudenza dei giudici comuni del criterio di interpretazione costituzionalmente conforme delle leggi (peraltro fortemente "raccomandato" dalla stessa giurisprudenza della Corte costituzionale), sia della accresciuta incidenza delle giurisdizioni sovranazionali, ed in particolare della Corte europea dei diritti dell'uomo con l'entrata in vigore, nel novembre del 1998, del Protocollo n. 11 che ha introdotto il ricorso individuale diretto davanti alla Corte medesima (art. 34 CEDU).
Gli sviluppi della giurisprudenza della Corte di Giustizia del Lussemburgo e del diritto comunitario, soprattutto con il Trattato di Maastricht del 1992 (art. 6 comma 2), l'approvazione della Carta dei diritti dell'Unione e l'adozione del Trattato costituzionale, conferiscono ulteriore rilievo alla tematica della tutela dei diritti fondamentali a livello sopranazionale e, conseguentemente, a quella dei rapporti fra giurisdizioni nazionali (sia costituzionali che comuni) e giurisdizioni sopranazionali. In sostanza l'accesso in via incidentale alla Corte costituzionale per far valere l'illegittimità costituzionale di norme legislative interne contrastanti con le garanzie costituzionali dei diritti non appare più l'unico strumento, o lo strumento assolutamente prevalente, per risolvere problemi di tutela in concreto di diritti fondamentali.
In particolare è apparso problematico il profilo del rapporto tra incidente di costituzionalità, pregiudiziale comunitaria e applicazione diretta del diritto comunitario (e per questa via anche della Convenzione europea dei diritti dell'uomo) da parte dei giudici comuni, nonché quello dell'applicabilità in sede di giudizio costituzionale dello strumento della pregiudiziale comunitaria.
I fenomeni accennati hanno cominciato a costituire oggetto di attenzione e di indagine da parte della dottrina costituzionalistica solo negli anni più recenti: i contributi pubblicati manifestano l'esigenza di indagini sistematiche, in termini di analisi della giurisprudenza e di ricognizione dei profili problematici. <<<