RICERCA ITALIANA     

Il pluralismo nella transizione costituzionale dell'area balcanica: diritti e garanzie.

Università degli Studi di Trento

Abstract

Indagine comparata sui diversi profili costituzionali della transizione dalla forma di Stato socialista al costituzionalismo
democratico, pluralista, liberale e sociale, e valutazione dell'influenza di criteri eterodiretti nel processo di avvicinamento degli Stati dei Balcani occidentali allo spazio costituzionale europeo.
Le singole unità locali trattano, in modo coordinato e collegato fra di loro, i seguenti profili costituzionali: le istituzioni e tecniche di democratizzazione, le costituzioni economiche, il principio di rule of law e la tutela dei diritti, forme e modelli di amministrazioni pubbliche, soprattutto a livello locale, nonché il principio pluralistico nelle sue accezioni territoriale e socio-culturale. Essi costituiscono degli aspetti più importanti nella transizione costituzionale dei Paesi dei cosiddetti Balcani occidentali, sia perché caratterizzanti gli ordinamenti democratici-liberali, sia perché la loro realizzazione può essere considerata –
dopo le esperienze traumatiche degli anni novanta – come uno degli indicatori essenziali per valutare i progressi fatti sulla via
dell'avvicinamento allo spazio costituzionale europeo.
Nella logica del graduale processo di avvicinamento allo spazio costituzionale europeo, sarà analizzato approfonditamente la
circolazione dei modelli giuridici e l'influsso concreto degli standards internazionali e a livello europeo nonché del diritto
comunitario. La comparazione con recenti sviluppi negli Stati membri dell'Unione Europea servirà come ulteriore verifica. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Roberto TONIATTI Università degli Studi di TRENTO

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il Programma di Ricerca si propone lo studio comparato delle Costituzioni degli Stati dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia e Erzegovina, Croazia, Macedonia, Serbia e Montenegro, incluso il Kosovo) nell'attuale processo di transizione costituzionale, alla luce dei modelli costituzionali europei, considerati come fonte dei criteri "eterodiretti" applicati in funzione dell'attuazione degli Stabilisation and Association Agreements e dell'accesso graduale allo spazio costituzionale europeo, con l'obiettivo finale dell'integrazione dei Balcani nell'Unione.
Lo studio del complesso processo di avvicinamento di questi paesi allo spazio costituzionale europeo articolato in tre grandi aree (Unione Europea, Consiglio d'Europa, Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa) si concentrerà sui mutamenti e sulle trasformazioni dei loro ordinamenti costituzionali ed in particolare sulla ricezione e sull'attuazione di modelli appartenenti alla Western Legal Tradition. La metodologia d'indagine utilizzata a tal fine sarà la comparazione giuridica, sia tra l'area balcanica e gli altri Stati europei, sia all'interno della stessa area per verificare l'utilità di un approccio regionale comune per l'intera area balcanica.
Infine, l'attenta analisi dell'applicazione, nell'area considerata, dei criteri per l'adesione alle varie organizzazioni dello spazio costituzionale europeo potrà contribuire all'identificazione di questo spazio costituzionale (e in particolare del suo organismo più integrato, l'Unione Europea) enucleandone la "forma di Stato".

Gli obiettivi principali del Programma di Ricerca sono quindi:
- l'approfondimento della conoscenza dei nuovi regimi costituzionali degli Stati dei Balcani occidentali, considerati diacronicamente nei "campi" spazio-temporali della transizione, e sincronicamente, nell'interazione, nelle convergenze, nelle divergenze dei singoli processi al fine di individuarne un nucleo comune;
- la valutazione del grado di incidenza centripeta del modello costituzionale liberale e sociale nello spazio costituzionale europeo sulla qualità e sull'accelerazione della transizione al fine di rafforzare la validità scientifica del modello costituzionale europeo come paradigma di comparazione;
- il grado di endogenia nella produzione dei processi reali di riforma verso l'uscita dalla transizione.
Il complesso fenomeno della transizione costituzionale in atto richiede, oltre all'analisi congiunta di una pluralità di settori, un'integrazione scientifica e culturale realizzata attraverso un approccio multidisciplinare (soprattutto grazie al contributo delle scienze economiche, storiche e politologiche) e multinazionale, rafforzato dall'apporto fondamentale di studiosi dell'area balcanica con i quali da tempo sussistono collaborazioni nelle varie forme.
Più dettagliatamente, la ricerca prenderà in esame i seguenti profili fondamentali per la trasformazione degli ordinamenti dell'area balcanica (attribuiti alle singole unità locali di ricerca):
- Istituzioni e tecniche dei processi di democratizzazione nell'area balcanica (sistemi elettorali, partiti politici e società civile)
- Le costituzioni economiche degli Stati balcano-occidentali e i modelli dell'Unione Europea
- I fattori costituzionali e politici delle transizioni costituzionali e il consolidamento democratico: le forme di governo e modelli di giustizia costituzionale
- Il principio di Rule of Law e la tutela dei diritti
- Amministrazioni pubbliche e transizioni nell'area balcanica. Forma di amministrazion, innovazione e circolazione dei modelli
- Il ruolo del principio pluralista nella transizione costituzionale, sotto i profili territoriale (le riforme del governo territoriale) e socio-culturale (le società multietniche e la tutela delle minoranze)

La ricerca mira quindi all'acquisizione di una maggiore conoscenza e comprensione dei vari fenomeni di transizione costituzionale nell'area balcanica, mettendo così le basi per una visione complessiva, sia trattando ed analizzando insieme i diversi profili costituzionali, sia attraverso il confronto e la comparazione delle esperienze nei vari paesi della regione. I risultati delle analisi di tipo induttivo, oltre ad aumentare la comprensione dei fenomeni in atto e dare indicazioni sulla continuazione e sulle prospettive di tale processo, potranno anche contribuire alla formulazione di una definizione generale del fenomeno di transizione costituzionale.
Data la natura dell'oggetto della ricerca le metodologie utilizzate saranno quelle proprie del Diritto pubblico comparato e del Diritto costituzionale, con un necessario contributo interdisciplinare delle scienze economiche, politologiche e storiche. Lo studio sarà condotto sulle fonti dottrinarie e normative, sulla produzione documentale delle istituzioni europee, internazionali e nazionali, sulle prassi europee e nazionali, con particolare attenzione alle produzioni del diritto vivente e alle elaborazioni della Corte di Giustizia della Comunità europea e delle Corti costituzionali nazionali.
Nella logica del graduale processo di avvicinamento allo spazio costituzionale europeo, sarà molto importante analizzare approfonditamente la circolazione dei modelli giuridici e l'influsso concreto degli standards internazionali e a livello europeo nonché del diritto comunitario. La comparazione con recenti sviluppi negli Stati membri dell'Unione Europea servirà come verifica. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Il progetto si basa sulle ricerche appartenenti all'emergente sotto-disciplina della "transitologia" formatasi negli ultimi decenni del secolo scorso, soprattutto nell'ambito delle scienze politiche e giuridiche (si veda Luca Mezzetti, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolidamento costituzionale, Padova, 2003). Questo filone di ricerche pluridisciplinari si occupa dell'analisi del fenomeno della transizione storicamente verificatosi in varie fasi e in aree geografiche diverse:
Negli anni ‘70 del secolo scorso, una prima importante fase è costituita dall'uscita di alcuni Stati dell'Europa meridionale, Grecia, Spagna e Portogallo, da una forma di Stato autoritaria e dalla loro transizione verso il modello liberale. Simili fenomeni si sono verificati qualche anno dopo nell'America latina (v. l'opera più importante: Transitions from authoritarian rule: tentative conclusions about uncertain democracies, Guillermo O'Donnell and Philippe C. Schmitter (cur.), Baltimore et al., Johns Hopkins Univ. Press, 1989), nonché, nuovamente nel contesto europeo, dopo la caduta del Muro di Berlino, negli Stati dell'Europa centro-orientale, con la precisazione che alla transizione politico-giuridica si è aggiunta anche quella economica (cioè il passaggio ad un'economia libera – e sociale – di mercato). (v. in dottrina Vergottini de G., Le transizioni costituzionali, Bologna, il Mulino 1998). Mentre gli Stati dell'Europa centro-orientale stanno per entrare nell'Unione Europea oppure, come la Romania e la Bulgaria, sono comunque paesi candidati impegnati nel processo di adeguamento dei loro ordinamenti all'acquis communautaire, la più recente fase di transizione in Europa riguarda gli Stati dell'area balcanica, usciti dai conflitti violenti in seguito alla dissoluzione della Jugoslavia e del suo regime socialista e etnonazionalista.
L'esigenza di studiare l'attuale processo di avvicinamento di questi paesi all'Unione Europea nasce sia dalla specifica condizione degli Stati dell'area balcanica, attualmente in fase di ricostruzione, ma ancora lontani dalla prospettiva concreta di adesione all'Unione Europea, sia dalla constatazione delle individualità storiche e politiche di ciascuna delle transizioni menzionate.

L'attuale spazio costituzionale europeo è caratterizzato dal processo di formazione di un comune diritto costituzionale europeo consistente nella coesistenza di una realtà giuridica articolata, nella quale operano contestualmente tre sfere "geogiuridiche" che potremmo chiamare le tre Europe (cfr., approfonditamente, Toniatti R. (2000). Los derechos del pluralismo cultural en la nueva Europa. Revista Vasca De Administracion Publica*):
In primo luogo, l'Europa dell'Unione e della Comunità europea, caratterizzata dall'integrazione (non solo economica) nel contesto di un ordinamento giuridico condiviso, di carattere sovranazionale. Dal punto di vista territoriale e sociale si tratta dell'entità geogiuridica più ridotta e contenuta ma più omogenea e integrata.
In secondo luogo, l'Europa del Consiglio d'Europa, più estesa territorialmente e socialmente, che si è rivelata in grado - attraverso la cooperazione intergovernativa - di promuovere nel corso di decenni importantissimi accordi internazionali, fra i quali spicca la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e il suo sistema giurisdizionale di tutela degli stessi. Operando strutturalmente attraverso gli strumenti del diritto internazionale, il grado di integrazione risulta di natura diversa e di portata minore rispetto all'ordinamento sovranazionale.
In terzo luogo, l'Europa dell'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), che rappresenta l'ambito più ampio ma anche meno omogeneo, preordinato anzi proprio a garantire e guidare il percorso della transizione dell'Europa centrale e orientale ma oggi soprattutto l'Europa balcanica. In quanto area geogiuridica, rappresenta la dimensione meno sviluppata, riconducibile essenzialmente al trattato istitutivo e a successivi singoli accordi e pertanto retta, in parte, da norme cogenti di diritto internazionale e in parte ben maggiore da enunciati solo politicamente vincolanti ma di fatto determinanti rispetto all'effettività della sovranità formale degli Stati. Trattandosi dell'ambito meno omogeneo, in alcuni casi, l'appartenenza all'OSCE può venire valutata anche alla stregua di una sorta di "camera di iniziazione" finalizzata all'adesione al Consiglio d'Europa così come l'appartenenza a quest'ultima costituisce una specie di "camera di maturazione" rispetto all'adesione all'Unione europea, che rimane il principale polo d'attrazione dell'intero continente.

La via di avvicinamento degli Stati dell'area balcanica si rivela quindi un processo tendenzialmente lungo, complesso e graduale, con varie fasi intermedie. L'obiettivo della transizione in atto è quello della crescente compatibilità con le tre Europe. Gli strumenti sono, a livello regionale, il Patto di Stabilità, e per i singoli paesi gli Stabilisation and Association Agreements nell'ambito dello Stabilisation and Association Process guidato dall'Unione Europea. Come benchmarks e per misurare i progressi fatti durante il lungo cammino, soprattutto dal punto di vista giuridico ed economico, si applicano gli ormai famosi criteri di Copenhagen che assumono in tal modo carattere vincolante: essi, infatti, stabiliscono i gradini da salire nelle varie fasi del processo di avvicinamento, con l'ammissione ai negoziati prima, con la costante verifica durante il processo nelle varie forme di monitoraggio, e, alla fine, con l'obiettivo dell'ingresso nell'Unione Europea. Considerando le considerevoli difficoltà giuridiche nella valutazione di fenomeni dinamici come tali processi, il giudizio sulla corrispondenza a tali criteri offre il vantaggio di disporre di parametri tendenzialmente chiari e quindi della certezza giuridica nella valutazione. La dinamica qui menzionata mette in evidenza i profili di eterodirezione della transizione costituzionale.

Dal punto di vista geografico, la ricerca prenderà in esame la particolare situazione dell'area balcanica, cioè sostanzialmente i cosiddetti Western Balkans/Balcani occidentali (l'Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Croazia, la Serbia-Montenegro – compreso il Kosovo – e la Macedonia), e quindi i paesi coinvolti nello strumento dello Stabilisation and Association Process. Anche dopo la fine dei conflitti violenti, i Balcani occidentali restano l'area più critica all'interno dello spazio costituzionale europeo in quanto ritenuto coincidente con lo spazio geografico del Continente europeo.
Rispetto ai paesi confinanti, potrà, da una parte, essere utile un confronto con l'esperienza della Slovenia sotto alcuni profili della transizione costituzionale di questo paese, trattandosi di uno dei nuovi Stati membri dell'Unione Europea, ma allo stesso tempo di un paese uscito da un passato comune con l'area in esame. Dall'altra parte, Bulgaria e Romania presentano tratti assai diversi sia per la storia successiva alla caduta dei regimi comunisti, sia, per il loro più avanzato stato nel processo di avvicinamento, essendo già riconosciuti come "candidati" all'adesione; ciononostante, la comparazione, soprattutto per alcuni profili della transizione economica, potrà fornire utili spunti.

Nonostante i notevoli sforzi dottrinali è da constatare tuttora la mancanza di una definizione giuridica e scientificamente condivisa del concetto di "transizione". Anche a causa della pluralità e della diversità delle esperienze citate non è ancora del tutto esplorato, soprattutto dal punto di vista giuridico, che cosa si intende veramente con tale concetto. Come denominatore minimo comune alla pluralità dei casi sembra emergere quello di un "intervallo che si estende tra un regime politico e un altro" (Luca Mezzetti, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolidamento costituzionale, Padova, 2003, pp. 4-7).
Come ipotesi di ricerca dal punto di vista teorico e giuridico-costituzionale, questo denominatore comune potrebbe essere quindi formulato come la transizione tra due forme di Stato (nonostante le rimanenti ed inerenti incertezze dello stesso concetto di Forma di Stato).
Durante questa fase di transizione, la dinamica interattiva di inclusione di nuovi Stati e di coinvolgimento nella formazione del comune diritto costituzionale europeo si svolge su una pluralità di piani normativi (cfr. Toniatti R. (2000). Los derechos del pluralismo cultural en la nueva Europa. Revista Vasca De Administracion Publica): dall'adozione delle costituzioni nazionali, che risentono evidentemente dell'influenza uniformante dei modelli europei occidentali, all'assunzione di una serie di obbligazioni internazionali (l'adesione all'OSCE e al Consiglio d'Europa nonché la ratifica di atti di diritto internazionale cogente fra i quali in primis la CEDU) volte alla subordinazione sistematica del rispettivo ordinamento interno ad un regime costituzionale conforme all'assetto europeo, fino alla prospettiva dell'adesione all'Unione europea, che comporta il previo adeguamento del corpo normativo interno ai parametri stabiliti dall'Unione Europea in vista del proprio allargamento.
Particolare attenzione sarà prestata al carattere eterodiretto della transizione nell'area balcanica. Anche la transizione di Grecia, Spagna e Portogallo, dopo la loro uscita da sistemi non democratici, si è svolta nella prospettiva di un loro ingresso nella Comunità europea. Fungendo soprattutto da catalizzatore di processi interni, tale prospettiva ha comunque consentito una transizione endogena.
Contrariamente, per i Balcani non c'è completo affidamento rispetto ad analogo sviluppo endogeno. Il concetto di "sicurezza democratica", formulato in occasione del vertice del Consiglio d'Europa a Vienna (ottobre 1993) parte dalla constatazione che la sicurezza collettiva regionale dell'Europa non può dipendere solamente dall'approccio militare o economico, ma dipenderà anche dall'impostazione politica, la sicurezza democratica, appunto. Essa consiste in un vincolo in base al quale tutti gli Stati membri si impegnano, sia nei rispettivi ordinamenti giuridici interni sia nelle loro relazioni reciproche, ad applicare i principi della democrazia pluralista, il principio di rule of law e il rispetto dei diritti dell'uomo. L'applicazione di questo concetto all'area balcanica, dopo l'intervento diretto della Comunità internazionale, anche con mezzi militari per mettere fine alla violenza, comporta che l'attuale transizione di tali Stati sia caratterizzata come eterodiretta, seguendo dei punti di riferimento prestabiliti ed eterodeterminati nella forma di criteri di carattere prescrittivo (fino al governo diretto e della predisposizione della road map per la trasformazione degli ordinamenti della Bosnia-Erzegovina e del Kosovo). Da una parte risulta chiaro che, a differenza delle esperienze di transizione prevalentemente endogene, la credibilità dell'attuale processo di avvicinamento dipenderà soprattutto da questo benchmarking giuridico-costituzionale. Dall'altra è evidente che sarà anche possibile, di riflesso, l'identificazione dello stesso spazio costituzionale europeo con un più preciso concetto di forma di "Stato" (Palermo F., La Forma di Stato dell'Unione Europea, Padova, CEDAM, in corso di pubblicazione). <<<