RICERCA ITALIANA     

Il processo civile giusto ed efficiente: organizzazione degli uffici, informatizzazione, protocolli d'udienza e accordi processuali.

Università degli Studi di Bari

Abstract

E' condivisa l'opinione che l'efficienza della giustizia civile passi solo in parte da una corretta disciplina processuale e che invece un ruolo sempre più determinante sia dato dalle prassi operative e dalla capacità organizzativa che il «sistema giustizia» nel suo complesso è in grado di darsi.
In questa prospettiva la ricerca si propone:
1) di monitorare le prassi e i protocolli d’udienza esistenti all’interno dei diversi uffici giudiziari;
2) di studiare, sotto il profilo dell’organizzazione, il protocollo d’udienza quale formalizzazione negoziata fra giudici, avvocati e cancellieri, delle prassi comportamentali ritenute concordemente più opportune per il funzionamento del processo civile;
3) di studiare, sotto il profilo giuridico, la natura e l’efficacia degli accordi processuali, nonché la loro eventuale ammissibilità anche al di fuori dei casi tassativamente previsti dalla legge;
4) di individuare le prassi ed i protocolli d’udienza che assicurino maggiore efficienza al processo civile, per proporne una generalizzata e uniforme applicazione su tutto il territorio, analogamente a quanto avviene negli ordinamenti giuridici stranieri (soprattutto di common law);
5) di studiare l’incidenza dell’informatizzazione degli uffici giudiziari (Processo Civile Telematico) sul funzionamento del processo civile. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Giorgio COSTANTINO Università degli Studi di BARI

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il progetto di ricerca è finalizzato al raggiungimento di tre diversi obiettivi:
a) effettuare una verifica dell'efficienza del sistema giustizia in Italia attraverso una analisi ricognitiva, comparatistica e propositiva;
b) studiare le modalità nomofilattiche, organizzative e tecnologiche attraverso le quali pervenire ad un processo civile non solo giusto ma anche efficiente, la cui concreta gestione e durata siano in primo luogo determinabili e, quindi, ragionevoli;
c) elaborare uno o più modelli operativi di funzionamento dell'ufficio giudiziario, concepiti, nell'ambito del quadro normativo e teorico attualmente disponibile, in base alla ricognizione delle esperienze (italiane e straniere) esistenti, con esclusivo riferimento alla tutela ordinaria di cognizione.
L'analisi si avvarrà delle competenze specifiche vuoi di tipo giuridico, per quel che concerne i profili di gestione del processo attraverso lo screening dell'esistente, sia normativo che pratico, e delle proposte di riforma; vuoi di natura organizzativa, necessarie per affrontare lo studio delle caratteristiche strutturali e comportamentali del sistema giustizia, e dei suoi meccanismi di integrazione.
Lo studio in questione presenta due ordini di difficoltà costituiti, sul piano scientifico, dalla natura insindacabile dei provvedimenti discrezionali del giudice, oggetto di scarsa attenzione della dottrina; sul piano pratico, dalla attenzione rivolta verso problematiche quotidiane che coinvolgono ogni operatore della giustizia.
Sotto il profilo delle metodologie di indagine è possibile individuare tre distinte linee guida:

1.- In primo luogo si effettuerà una "ricognizione dell'esistente", mediante una analisi normativa da cui emerga in modo armonico e sistematico il concreto funzionamento delle norme, attualmente vigenti, che affidano alla discrezionalità dei soggetti del processo il compimento di una serie di attività; si pensi, e pluribus, alle disposizioni del codice di procedura civile che rimettono all'accordo delle parti la regolamentazione del foro competente, a quelle dettate in tema di rinuncia agli atti, in tema di impugnazioni, di esecuzione forzata, nonché in materia di arbitrato.
In tutti i casi, in cui la legge rimette alla autonomia delle parti la gestione di una o più fasi del processo o dei suoi esiti, sarà necessario verificare la natura, la rilevanza e l'efficacia degli accordi processuali, individuali e collettivi.
Si verificheranno, inoltre, i ruoli degli operatori della giustizia (presidenti di sezione, magistrati, cancellieri, avvocati) nell' "ufficio per il processo" (sezione), individuando per ciascuno un modello organizzativo efficiente.
Ci si propone altresì di analizzare i provvedimenti di tipo ordinatorio, emessi da ciascun giudice nei differenti modelli processuali a cognizione piena esistenti, addivenendo ad una loro classificazione, nonché di accertare in quale misura le prassi, riconducibili all'esercizio di poteri riconosciuti dalla legge, possano influire sulla gestione ottimale del processo.

2.- Lo studio sarà altresì diretto, in questa fase, ad una "ricognizione operativa" dei risultati raggiunti dai gruppi di lavoro e dagli osservatorii al fine di individuare regole per una uniforme gestione del processo civile, con particolare riguardo ai vantaggi apportati dall'adozione dei "protocolli d'udienza", frutto della collaborazione di magistrati e avvocati in numerosi distretti di corte d'appello.
Tali protocolli, pur riconducibili ad un comune disagio degli operatori del diritto nei confronti delle disomogeneità nella gestione d'udienza, sono in molti casi diversi tra loro perché diverse sono le esigenze cui intendono far fronte.
È opportuno, dunque, comprenderne la rilevanza, pervenendo all'elaborazione di un nucleo comune di regole organizzative pratiche applicabili in ogni ufficio giudiziario.
Lo studio dei protocolli d'udienza sarà suddiviso in tre diversi ambiti di ricerca aventi ad oggetto rispettivamente:
a) il contenuto di ciascun protocollo e il confronto tra le diverse "prassi virtuose" da essi proposte;
b) il grado di conoscenza dei protocolli da parte degli operatori del diritto (attraverso incontri di studio presso gli uffici giudiziari italiani e i consigli dell'ordine), al fine di coglierne i tratti comuni;
c) la concreta diffusione ed applicazione dei protocolli nella quotidiana attività giudiziaria, anche attraverso lo studio dell'applicazione dell'art. 47 quater o.g.
L'indagine sarà altresì finalizzata alla comprensione della reale portata innovativa e della effettiva diffusione del sistema POLISWEB, che consente agli avvocati l'accesso per via telematica alle informazioni di pertinenza contenute nei registri di cancelleria; l'obiettivo è verificare l'interscambio bidirezionale di dati e documenti tra uffici giudiziari e operatori esterni, nonché con le altre amministrazioni, nell'ambito del cosiddetto "Processo Civile Telematico".
Ulteriore ambito di ricerca costituiranno i profili giuridici e tecnologici del Progetto Processo Civile Telematico, regolato dal d.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123, nonché dal d.m. 14 ottobre 2004, contenente le regole tecnico – operative per l'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile nonché una analisi della fase di sperimentazione e il coordinamento sistematico dei dati forniti dai laboratori di sperimentazione.
Sarà possibile così verificare l'impatto dell'uso delle moderne tecnologie di comunicazione nei confronti delle caratteristiche strutturali del sistema giustizia, nonché la misura e le modalità con cui l'innovazione tecnologica può incidere sulle dinamiche organizzative del processo civile.

3.- Il profilo comparatistico si propone di confrontare le esperienze maturate in sistemi giuridici stranieri tenendo conto dei risultati conseguiti nell'ambito del Court Management, quale punto di partenza per l'esame delle prassi gestionali ed organizzative operanti nei paesi di Common Law europei e nordamericani.
Particolare attenzione sarà rivolta allo studio del ruolo rivestito dalla CEPEJ (Còmmission Europeénne pour l'Efficacité de la Justice), con riferimento alla analisi e alla valutazione dei sistemi giudiziari e delle proposte per una ottimizzazione dell'attività giudiziaria ed una riduzione dei tempi dei processi.
L'indagine sarà poi finalizzata a organizzare in modo sistematico le attività di monitoraggio compiute da istituzioni private statunitensi (Vera Institute, ISDSL, Rand Institute for Civil Justice) sulla attività di rulemaking delle Federal Courts americane, nonché a verificare l'applicazione del CJRA (Civil Justice Reform Act); la sua introduzione ha comportato vuoi una analisi compiuta della Court Administration e del Case Management in dieci distretti pilota vuoi un effetto di riduzione dei tempi dei processi, d'incremento degli strumenti di Alternative Dispute Resolution e di riduzione dei costi del sistema di litigation nordamericano.
Inoltre si approfondiranno gli esiti del Woolf Report del 1995 e della riforma che ha introdotto le Civil Rules Procedure del 1998, la quale ha dato seguito ai risultati dell'inchiesta sullo stato della giustizia civile in Inghilterra e Galles, verificando come il primo abbia ispirato in Canada la Systems of Civil Justice Task Force col compito di sviluppare meccanismi, organizzativo- tecnologici, di modernizzazione del sistema della giustizia civile.
Un ruolo non secondario nell'indagine rivestirà l'analisi dell'origine storica delle prassi nel sistema giustizia, a partire dall'Editto Pretorio e dalla sua evoluzione fino alla trasformazione dello stesso, sin dalla metà del II sec. d.C., in edictum perpetuum, cioè in una sorta di prassi codificata, frutto, secondo alcuni studiosi, del risultato di una apposita opera di sistemazione dell'esistente affidata dall'imperatore Adriano al giurista Salvio Giuliano. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

L’analisi organizzativa (Engestrom et al. 1997) supportata da numerose ricerche empiriche condotte in questi anni (C.O. Gruppo 2001; Zan 2003; Zan 2004; Xilo 2004; Arata 2005) ha messo in evidenza importanti caratteristiche specifiche relative agli assetti strutturali e comportamentali dei tribunali. Il tribunale, lungi dall’essere una “organizzazione unica” (Hjern, Porter 1981) si configura come una sorta di “condominio” (Zan 2003) cioè di uno spazio fisico all’interno del quale una pluralità di attori organizzativi svolge una pluralità di funzioni ed attività solo in parte coordinate e governate (Friesen et al. 1971). Il processo civile, inteso come modalità pubblica di soluzione delle dispute tra due o più attori, si sostanzia in una serie di eventi (dalla notifica fino alla registrazione della sentenza) che si susseguono nel tempo sotto la (presunta) regia del codice di procedura civile, che dovrebbe fungere da principale, se non unico, meccanismo di integrazione dell’intero sistema organizzativo. Le diverse fasi del “ciclo di vita” del processo vedono, in forme diverse ma ricorrenti, diversi tipi di interazione tra i diversi attori del processo che tendono ad assumere nel tempo e nei luoghi assetti tendenzialmente stabili ancorché fortemente diversificati da luogo a luogo.
Il senso comune, in assenza di serie ricostruzioni analitiche delle caratteristiche organizzative del sistema giudiziario (Guarnieri 1992; Chiarloni 1999; Zan 2003) tende ad assimilare il sistema giudiziario ad una articolazione più o meno classica della pubblica amministrazione di tipo sostanzialmente burocratico, in senso weberiano, salvo sottolineare, in epoca relativamente recente, l’affievolirsi dei legami gerarchici tra i giudici nel momento in cui lo stesso giudice perde le caratteristiche di “bocca della legge” per diventarne invece interprete autonomo ed indipendente (Guarnieri 1992). Il giudice soggetto solo alla legge diventa l’unità organizzativa di base del technological core (Thompson 1967) del processo ed introduce una componente di tipo professionale (Freidson 1970) all’interno di un sistema organizzativo che era stato pensato e per molti versi resta tutt’ora un classico sistema burocratico.
Una analisi organizzativa più attenta mette in evidenza accanto alle caratteristiche di originalità e complessità del “sistema concreto d’azione” (Crozier Friedberg 1977) le “logiche d’azione organizzativa” (Zan 1988) che caratterizzano lo stesso sistema e che possono essere così sintetizzate.
L’idea (l’ideale) dell’organizzazione unica, razionale, governata (dalla legge) in tutte le sue dimensioni viene messa in discussione da numerosi dati empiricamente rilevabili.
Per quanto riguarda i giudici l’assunto di base è che la soggezione del giudice alla legge, anche in assenza di qualsiasi interdipendenza gerarchica, sia di per sé sufficiente a garantire quell’unitarietà di comportamento (leggi decisioni) che è valore sociale universale ed universalistico prima ancora che valore organizzativo: “la legge è uguale per tutti”. Che così non sia e cioè che esista un “legame debole” (Weick 1976) tra singolo giudice e decisione sulla medesima fattispecie (dato A allora non sempre B) è facilmente dimostrabile tanto sul piano dell’architettura istituzionale che su quello dei comportamenti quotidiani:
a) la presenza “normale” di due gradi di giudizio di merito che portano frequentemente ad esiti diversi;
b) il terzo grado di legittimità della Cassazione e la sua riconosciuta funzione di nomofilachia (dogmatica ed ex post) unita a episodi di modificazione sostanziale dei tradizionali orientamenti della Corte stessa (vedi anatocismo);
c) la pressante richiesta degli avvocati di conoscere gli orientamenti (cioè precedenti) del singolo giudice e della Sezione cui la causa è stata attribuita;
d) l’esperienza diretta degli operatori che affermano che la stessa causa può avere trattazione diversa (nella procedura e nella sostanza) a seconda del giudice, della sezione e del tribunale con differenze tutt’altro che marginali;
e) il recente riconoscimento, da parte della magistratura associata (ANM), non solo dell’esistenza di una pluralità di prassi comportamentali ma anche della possibilità-opportunità di individuare delle best practice da indicare come modalità ottimale di svolgimento del compito specifico.
Anche la componente amministrativa del tribunale (cancellieri, amministrativi, tecnici, formatori, etc.) che formalmente si configura come burocrazia classica, in realtà non costituisce un sistema organizzativo unitario e coordinato. Infatti la rigida distinzione funzionale, per cui le singole “specializzazioni” dipendono da diverse direzioni nazionali non comunicanti tra di loro (struttura a canne d’organo), unita alle dimensioni numeriche ridottissime delle moltissime unità organizzative di base (cancellerie ed altri uffici) e l’assenza di gerarchie reali capaci di incidere realmente sull’operato dei diversi autori (gli inquadramenti formali rigidamente gerarchici si configurano come barriere protettive (Crozier 1963) dei singoli livelli rispetto agli altri) fanno si’ che anche questa componente del sistema organizzativo (Zan 2003, Xilo 2004) sia definibile come loosely coupled.
L’interazione delle due componenti principali del sistema organizzativo (personale togato e non) che non prevede alcun allineamento governato e gestito tra le rispettive articolazioni organizzative (sezioni per il personale togato che risponde al CSM e cancellerie ed uffici per il personale non togato che risponde al Ministero) esalta le caratteristiche di loose coupling del sistema. Queste caratteristiche vengono a loro volta esaltate dalle interazioni con la terza componente, quella dell’avvocatura, che storicamente (Tacchi 2002; Alpa, Danovi 2003) ha sempre manifestato modalità di comportamento in larga misura “localistiche”- ancorate cioè tradizionalmente alle specificità socio- economico- culturali locali- ed è caratterizzata da una tendenziale assenza di interdipendenze gerarchiche essendo la modalità prevalente di espressione dell’attività forense quella libero professionale (Thompson 1967; Abott 1988; Freidson 2001)
La pluralità di unità organizzative in cui si articolano le diverse componenti del sistema organizzativo, l’assenza o inconsistenza sostanziale delle interdipendenze gerarchiche, la debolezza della legge materiale o procedurale come meccanismo di integrazione, permettono di concludere che quello in esame è senz’altro un sistema classicamente loosely coupled.
Sintetizzando al massimo la letteratura (Weick 1976; Orton, Weick 1990) sui sistemi a legame debole possiamo segnalare: a) il forte carattere “localistico” delle unità organizzative (i singoli tribunali) caratterizzati dal prevalere di soluzioni idiosincratiche; b) il peso rilevante dell’autodeterminazione, intesa come possibilità di determinare in loco soluzioni diverse rispetto a problemi dati, sulla base di iniziative di singoli attori; c) la difficoltà a produrre soluzioni standardizzate, standardizzabili ed esportabili; d) la irrazionalità dell’allocazione delle risorse.
In sintesi, lungi dall’assistere a comportamenti uniformi in tutti i tribunali troveremo modalità comportamentali differenziate a seconda dei contesti, che definiamo prassi.
La prassi è una modalità di comportamento reiterata e contestuale. Essa è significativa dal punto di vista organizzativo perché si distanzia, in misura maggiore o minore, da quanto previsto da una regola formale (norma, procedura, regolamento, direttiva) dell’organizzazione (Zan 2005) e perché rispecchia logiche e strategie locali degli attori. Il distanziamento, che e’ materiale e cognitivo, dipende infatti in modo determinante dalle condizioni locali e dalle strategie contestuali degli attori (Bourdieu 1980; Gherardi 2000, 2001; Knorr- Cetina 2001; Nicolini et al. 2003). A prassi locali diverse corrispondono modi diversi di relazione tra gli attori (es: modalità diverse di redazione dei verbali) e spesso anche l’impiego di artefatti diversi (Es: registri diversi per la tenuta dei dati statistici). In altri termini, in contesti diversi la conoscenza viene diversamente distribuita tra professionisti e professionisti- ed in una certa misura anche tra professionisti ed oggetti (Hutchins 1995).
Per comprendere le reali logiche d’azione organizzativa del sistema giudiziario diventa allora indispensabile studiare le prassi dominanti nei diversi luoghi dove i protocolli codificano tali prassi in modo negoziato. Tale studio si rende tanto più necessario là dove si intenda intervenire sul sistema: gli studi classici sulle prassi di lavoro esperto (Orr 1996) mostrano infatti la rilevanza delle pratiche anche rispetto all’esito delle policies di innovazione. <<<