RICERCA ITALIANA     

La tutela multilivello dei diritti sociali

Università Cattolica del Sacro Cuore

Abstract

Il tema dei diritti sociali, benché noto al diritto pubblico e costituzionale, continua ad essere fra i più problematici. Caratteristica fondamentale di tali diritti - tra i quali si annoverano il diritto al lavoro, il diritto alla previdenza, il diritto ai trattamenti sanitari, il diritto all'assistenza e, con molte distinzioni, il diritto all'istruzione - è di consistere essenzialmente nella pretesa a ricevere prestazioni positive dai pubblici poteri e dagli apparati da questi organizzati. Perciò, in questa materia, l'analisi del contenuto del diritto non può essere separata dallo studio delle organizzazioni preposte alla sua garanzia. La confluenza tra i profili sostanziali ed organizzativi è segnata dalla domanda se esista, in un dato ordinamento, un contenuto minimo, un nucleo duro di ciascun diritto, che gli apparati competenti hanno l'obbligo di assicurare in ogni momento.
In tutto il mondo, la sovranità sulla sfera dell'economia diventa sempre più rarefatta e tende ad attestarsi a livelli di governo sempre più elevati: ma, soprattutto in Europa, l'opinione pubblica e la coscienza costituzionale comune rifiutano che le ragioni dell'economia, della produzione e del commercio possano essere egemoni, andando disgiunte da quelle di solidarietà, garanzia di equa distribuzione delle risorse e liberazione della persona dai bisogni fondamentali.
Il progetto di ricerca intende indagare il tema della garanzia dei diritti sociali attraverso un approccio compiutamente giuridico, assumendo la prospettiva dell'ordinamento complesso italiano, che si integra con quello europeo ed esaminando in modo analitico ed induttivo i materiali normativi, per coglierne le linee di tendenza fondamentali e misurarne la corrispondenza ai principi costituzionali.
Il nodo centrale sarà costituito dall'equilibrio tra uniformità e differenziazione in ciascuno dei livelli territoriali considerati. Molte delle Unità di ricerca dovranno confrontarsi con il tema, ampiamente studiato ma non del tutto chiarito, dei livelli minimi, essenziali e supplementari dei diritti sociali, visti nel prisma della dicotomia uniformità/uguaglianza dei trattamenti resi ai cittadini. Il progetto non trascurerà neppure la nozione chiave che, a livello comunitario, segna il confine tra le due esigenze predette, ossia la nozione di "coesione sociale" ("coesione sociale ed economica", "coesione territoriale"): una nozione sfumata, ambigua e polivalente, quanto lo sono le competenze dell'Unione europea nel campo sociale.
A tale profilo si ricollega il tema delle prestazioni sociali come oggetto di veri e propri diritti soggettivi, che i cittadini possono esigere delle istituzioni pubbliche. La garanzia di questi diritti apre poi prospettive sulle tecniche di sindacato impiegate dalle giurisdizioni, anche costituzionali, e sul rapporto tra cataloghi di diritti contenuti nei testi fondamentali degli ordinamenti comunitario, italiano e regionale. È proprio il sindacato sul contenuto dei diritti sociali il luogo processuale in cui più spesso è emerso il problema del nucleo essenziale dei diritti, del livello costituzionalmente "minimo".
Il metodo della ricerca muoverà dai principi fondamentali, attraverso l'esame di numerosi materiali normativi: fonti del diritto di tutti i livelli; piani nazionali, regionali e locali; indirizzi e documenti comunitari. Non mancherà, ovviamente, il ricorso al metodo della comparazione.
Il Progetto unisce cinque Unità di ricerca, che hanno optato per una suddivisione degli argomenti "per livello", con l'eccezione del tema dell'assistenza, la cui importanza ha consigliato di dedicare ad esso le cure di un'Unità specifica. Ciascuna Unità considera alcuni aspetti e settori disciplinari, talvolta specifici (es.: il diritto del lavoro per il livello comunitario), talaltra condivisi, e comunque convergenti nella comune prospettiva di diritto pubblico. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Enzo BALBONI Università Cattolica del Sacro Cuore

Obiettivo del Programma di Ricerca

L'Obiettivo del Progetto di Ricerca dipende dalla metodologia e dalle scelte enunciate nella Descrizione dello stesso, che saranno applicate alla Base di Partenza già illustrata. Riassumendo quanto già detto, il Progetto si basa sull'idea che lo studio dei diritti sociali, più che quello di altri diritti, richieda, accanto all'esame dei testi costituzionali che li codificano, anche una paziente e puntuale analisi delle istituzioni e delle funzioni di garanzia degli stessi. Tale analisi è complicata dal fatto che, per le molte ragioni cui si è fatto cenno nella Descrizione e nella Base di partenza, la sovranità sui diritti sociali e sul loro finanziamento è ripartita tra diversi livelli istituzionali, che interagiscono variamente tra di loro e con i corpi privati coinvolti nei servizi sociali. Per questo, il Progetto riunisce cinque Unità nello sforzo comune di andare alla ricerca della reale natura dei diritti sociali nel vasto e frastagliato campo dei materiali normativi comunitari, nazionali, regionali e locali. Attraverso il lavoro delle cinque Unità di Ricerca, il Progetto si propone, innanzitutto, l'obiettivo di mettere a fuoco l'equilibrio tra uniformità e differenziazione della protezione dei diritti sociali in un ordinamento complesso com'è quello italiano, integrato con quello europeo ed articolato, a sua volta, in sotto-sistemi regionali e locali, che se forse non sono qualificabili come "ordinamenti" in senso proprio, certo esprimono un grado notevole di autonomia politica.
A livello europeo la promozione della "coesione sociale" deve destreggiarsi fra le numerose competenze che gli Stati gelosamente trattengono. Il Progetto inseguirà, quindi, la nozione di "coesione sociale" nei molti ed eterogenei strumenti comunitari in cui essa si esprime: l'hard law in tema di diritto del lavoro e di limiti per ragioni sociali al principio di concorrenza; l'incipiente applicazione della Carta dei diritti fondamentali dall'Unione; i consolidati strumenti di soft law (soprattutto il metodo aperto di coordinamento) e di incentivazione (soprattutto i fondi strutturali).
A livello nazionale, i diritti sociali e l'eguaglianza sostanziale sono sanciti in modo ben più pregnante ed esplicito nella Costituzione, ma sono comunque chiamati a misurarsi con i principi di autonomia e sussidiarietà verticale ed orizzontale. Il Progetto intende, quindi, indagare la giurisprudenza costituzionale e la legislazione nazionale e regionale per chiarire, mediante tale indagine, il significato e la portata della competenza statale di determinazione dei "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali": in che tipo di fonti del diritto essa possa esprimersi; se essa possa impingere anche negli aspetti organizzativi della protezione dei diritti sociali; se da essa possano scaturire effetti vincolanti anche per il legislatore statale (in connessione con il livello minimo o nucleo essenziale dei diritti, nonché con la posizione dello Stato di garante di ultima istanza, ex art. 120, co. 2, Cost.); quale sia il rapporto tra determinazione dei livelli essenziali e potestà finanziaria dello Stato e delle autonomie territoriali (il che conduce all'eterno tema del condizionamento finanziario dei diritti di prestazione); quali siano gli spazi per la collaborazione tra livelli di governo differenti.
Sarà presa in considerazione, in primo luogo, la legge n. 328 del 2000 sul sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali: di essa si vorrebbe distinguere la parte "cedevole" da quella che, essendo compatibile con il Titolo V novellato, è destinata a rimanere pienamente in vigore. L'esame di questa legge è essenziale, perché essa si pone per molti aspetti come un paradigma del governo dei diritti sociali nell'ordinamento complesso, toccandone tutti i nodi cruciali: la programmazione, la cooperazione tra livelli di governo, l'apertura ai soggetti privati, la gestione e distribuzione delle risorse etc. Di tale legge sarà verificata anche l'attuazione nei sistemi regionali e locali, studiando le leggi regionali che ad essa fanno riferimento ed i piani regionali e locali attraverso cui il sistema dei servizi sociali si definisce concretamente. Accanto alla materia dei servizi sociali, soprattutto per quanto riguarda il livello nazionale e regionale, saranno presi in considerazione anche gli altri servizi sociali (in particolare, la sanità, nell'ambito della quale il concetto di "livelli essenziali" è comparso e si è affermato) ed anche l'istruzione, che pure si differenzia da essi per molti aspetti.
Lo studio dell'attuazione locale della legge n. 328 assumerà un carattere particolarmente dettagliato, estendendosi all'analisi dei modelli organizzativi prescelti dai Comuni, degli strumenti di garanzia degli utenti (carte di servizio ed organi di controllo ed autocontrollo) e dell'effettiva provenienza e misura delle risorse impiegate per i servizi sociali: in questa sezione, l'obiettivo dell'apposita Unità di Ricerca è di costruire un vero e proprio rapporto sullo stato del welfare locale, vero e proprio laboratorio di quotidiana invenzione e reinvenzione dell'equilibrio tra diritti, autonomie e razionalizzazione della spesa.
Nello studio delle autonomie regionali e locali, la Ricerca si aprirà altresì alla comparazione con altri modelli europei (tedesco, spagnolo, britannico), per cercare di cogliere differenze ed affinità nei principi costituzionali unificanti presenti in ciascun ordinamento. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Premesso che la base di partenza di un Progetto di ricerca in campo giuridico si articola nei materiali normativi e negli istituti giuridici oggetto di studio, nonché nel riferimento alle riflessioni ermeneutiche che su questi materiali si sono accumulate e che costituiscono il punto di partenza per ogni ulteriore approfondimento ed aggiornamento, inevitabilmente, essa si intreccia almeno in parte con la bibliografia e la descrizione del Progetto stesso. Dapprima descriverò, brevemente, le ragioni istituzionali della scelta del "tema della ricerca".
Negli ultimi dieci-quindici anni, le autorità di governo hanno manifestato - pur nell'alternanza di scelte concrete - la volontà di rafforzare e rinnovare i sistemi di garanzia dei diritti sociali, attraverso interventi più organici e di maggiore respiro anche se non sono mancate iniziative diverse e meno avvedute, che mantengono il settore in una condizione di fondo piuttosto confusa.
Sono varie ed incerte le cause e le prospettive di questo risveglio della coscienza politica: le contingenze economiche sfavorevoli e la disoccupazione di lunga durata hanno richiamato una maggiore attenzione sul tema dei diritti sociali, anche nelle sedi comunitarie, laddove ormai da tempo vengono prese la maggior parte delle decisioni fondamentali sulla politica economica e finanziaria dei paesi europei. La scarsità delle risorse richiede, inoltre, una rigorosa razionalizzazione del loro impiego; la cultura dell'autonomia e della sussidiarietà ha preteso l'apertura dei sistemi di protezione dei diritti sociali anche agli enti territoriali - che, per certi aspetti, avevano già acquisito sulla materia un controllo saldo, non inferiore a quello dello Stato - ed ai soggetti privati - il cui contributo alla realizzazione dei sistemi di protezione era ed è contemplato dalle stesse norme costituzionali.
Su tali aspetti, la Commissione Europea si era già soffermata con molte iniziative, comunicazioni e documenti negli anni '90. Ma il momento di svolta, in questo senso, si è avuto con il Trattato di Amsterdam del 1997 e con l'avvio della "strategia di Lisbona". Invero, la sensibilità per i diritti sociali e la democrazia sostanziale fa parte della cultura dei fondatori della Repubblica e dell'Unione europea [ M. BARBERA e PIZZOLATO, 2002], anche se molto spesso questa sensibilità è stata subordinata alle ragioni economiche del momento od alla volontà di guadagnare consenso politico con interventi caratterizzati più dall'impatto simbolico, che dall'effettività e dall'ampiezza delle misure concretamente introdotte [FERRARI, 2003]. D'altronde, se è vero che la garanzia dei diritti sociali è parte del patrimonio costituzionale italiano ed europeo [PIZZORUSSO, 2002] ed è "condizione di legittimazione delle istituzioni nazionali come di quelle europee" [TORCHIA, 2002]], non ci si può stupire che l'azione delle istituzioni politiche in merito rifletta gli indirizzi e la cultura politica generali, con tutte le loro incertezze e contraddizioni.
Da un punto di vista normativo, il nucleo di partenza del Progetto di ricerca non può, dunque, che essere costituito dalle disposizioni che codificano i diritti sociali dei cittadini: non solo quelle costituzionali (artt. 1-4, 9, nonché Titoli II e III della Parte Prima), ma anche quelle contenute - ora - nel trattato che istituisce una Costituzione per l'Unione europea (artt. I-2, I-3, II-73 ss., II-84 ss., II-87 ss.: essendo chiaro che il novero dei diritti sociali non si esaurisce nel Titolo IV della Parte Seconda, sulla "solidarietà").
Ma i diritti sociali, più di ogni altro diritto, assumono pregnanza ed effettività attraverso la loro traduzione legislativa ed attuazione amministrativa. Per questo, un elemento fondamentale della base normativa del Progetto è offerto dalle numerose disposizioni sulle competenze in campo sociale: gli artt. 5 e 117 ss. Cost. e gli artt. I-14, I-15, I-17, nonché molte disposizioni della Parte III della Costituzione europea: troppo numerose per essere qui elencate (anche perché, come accennato, le classificazioni comunitarie non sempre corrispondono ai settori tradizionalmente considerati dal diritto italiano). Per ciò che attiene alla legislazione italiana, si può rilevare che i recenti sviluppi hanno segnato un percorso di innovazione inverso a quello che ci si sarebbe potuti aspettare logicamente: dapprima, soprattutto con la legge n. 59 del 1997 e con il d.lgs. n. 112 del 1998, si sono ridistribuite le funzioni amministrative tra Stato e soggetti territoriali (accompagnando tale trasferimento con ulteriori innovazioni organizzative, su cui cfr. FINOCCHI GHERSI, 2003); poi, si è proceduto ad una riforma complessiva del settore dei servizi sociali con la l. n. 328 del 2000, per molti aspetti un paradigma dell'amministrazione dei servizi sociali nel nuovo contesto istituzionale; solo alla fine, si è proceduto ad una riforma costituzionale che rispecchiasse il ruolo rinnovato acquisito dalle autonomie e riportasse la legge fondamentale alla coerenza con se stessa, ossia con la nuova, più piena attuazione dei principi di autonomia e pluralismo, posti nell'art. 5 ed inclusi tra quelli fondativi della Repubblica. Naturalmente, questa inversione tra la scansione logica e la successione cronologica degli interventi normativi pone rilevanti problemi di armonia del sistema giuridico, soprattutto di armonia tra la legislazione e la revisione costituzionale [su cui cfr. i vari contributi in BALDUZZI-DI GASPARE (curr.), 2002; BALBONI-BARONI-MATTIONI-PASTORI (curr.), 2003; E. ROSSI (cur.), 2004]. Problemi simili si pongono anche per le riforme della fine degli anni '90 e per quelle attuali dei sistemi nazionali sanitario e di istruzione.
A queste difficoltà si sono aggiunti, in seguito, anche problemi di coerenza all'interno della legislazione succesiva: ad esempio, è tuttora incerto il rapporto tra il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, di cui alla legge n. 328 del 2000, art. 18, ed il decreto di determinazione dei livelli essenziali dell'assistenza di cui alla legge n. 289 del 2002, art. 46 [cfr. DAL CANTO in ROSSI, cit.].
Neppure si può trascurare che gli anni '90 sono stati un periodo di importanti riforme dell'attività e dell'organizzazione amministrativa, anche locale, miranti ad una maggiore semplificazione, trasparenza e democratizzazione delle funzioni amministrative: cfr., ad es., alla legge n. 241 del 1990 (recentemente confermata dalla legge n. 15 del 2005) ed al d.lgs. n. 29 del 1993 (ora trasfuso nel d.lgs. n. 165 del 2001); in tema di autonomie locali, ai numerosi interventi confluiti nel d.lgs. n. 267 del 2000, a partire dalle storiche leggi n. 142 del 1992 e n. 81 del 1993. Riforme di così ampio respiro hanno investito l'intero sistema istituzionale e, con esso, numerosi aspetti relativi all'amministrazione dei diritti sociali, la cui natura è da sempre, come s'è detto, inscindibilmente connessa alla loro attuazione.
A livello regionale, la materia del riconoscimento e della garanzia dei diritti sociali è oggetto di una congerie talmente vasta e complicata di interventi normativi, che proprio alla ricognizione di essa si dedicheranno parte dei lavori di due delle Unità di ricerca: per un esempio della complessità del tema, si vedano i due volumi FORMEZ, 2003. D'altronde, la specifica vocazione delle regioni ad assumere un ruolo di mediazione, attraverso l'esercizio delle proprie funzioni, rispetto al soddisfacimento dei bisogni e degli interessi delle collettività rappresentate, era stata riconosciuta dalla Corte Costituzionale già prima della riforma costituzionale del 2001 e si era già tradotta, sul piano normativo, in un complesso di interventi dei governi territoriali in relazione a numerosi profili concernenti i diritti della persona, la qualità della vita, il conflitto sociale [D'ALOIA, 2003]. In alcuni settori d'intervento, come quello del volontariato, delle politiche dell'immigrazione e delle azioni positive per le pari opportunità la legislazione regionale ha anzi anticipato l'assetto legislativo di tutela dei diritti sociali successivamente introdotto dal legislatore statale (ciò è vero, almeno in parte, anche per il tema dei servizi sociali: CAVALERI, 1983).
Più limitata è stata l'attenzione che sinora l'analisi giuridica ha riservato alle modalità con cui i Comuni stanno svolgendo le rilevanti funzioni che le recenti leggi ordinarie e costituzionali hanno conferito loro: a tal fine sarà opportuno allargare l'indagine in modo da comprendere anche gli atti programmatori che questi pongono in essere (principalmente, i piani di zona) nonché le modalità organizzative scelte per lo svolgimento delle funzioni in materia socio - assistenziale. Un altro importante oggetto di indagine, dal quale prenderà spunto la ricerca, saranno gli strumenti di garanzia degli utenti dei servizi ed in particolare del processo, ormai avviato, di elaborazione in sede locale di "carte dei servizi" e alla conseguente predisposizione di organi di (auto)controllo sulle modalità di erogazione delle prestazioni.
Da un punto di vista comparato, saranno oggetto di analisi - nei termini cui si farà cenno nella descrizione del progetto - il modello tedesco (con particolare riferimento all'art. 72 GG) e quello spagnolo (che riserva allo Stato la determinazione delle norme "di base" finalizzate a garantire l'eguaglianza sul piano dei diritti e dei doveri fondamentali), nonché, con più specifico riferimento al livello comunale, quello britannico (che, dopo le profonde riforme operate durante il governo di Margaret Thatcher e le correzioni apportate negli ultimi anni dal governo Blair, si presenta come un modello quanto mai patchwork builded ma ricco di suggestioni).
La ricerca ambisce a corrispondere all'auspicio di "una verifica degli schemi interpretativi generali ed una complessiva riconsiderazione del rapporto tra Stato e società, che esca dalle categorie tramandate e sia capace di guardare al nuovo con nuovi occhiali" [TORCHIA, 2002]: non per questo essa trascura i numerosi contributi che gli interpreti, giurisprudenza e dottrina, hanno dato di recente ai temi dei diritti sociali e della sussidiarietà, i quali pure si offrono come base di partenza della Ricerca.
Sul collegamento di rapporto tra diritti sociali e politiche sociali, con riferimento all'esperienza comunitaria ma con aperture di interesse generale, resta fondamentale la relazione del c.d. comitato Simitis del febbraio 1999 (l'Italia vi era rappresentata da Alessandro PIZZORUSSO): non è un caso che proprio in questa sede europea sia stata nuovamente messa in luce la proteiformità dei diritti sociali e l'importanza delle politiche sociali, risollevando le questioni, mai del tutto sopite, del rapporto tra contenuto essenziale dei diritti e discrezionalità delle autorità di governo. È infatti in sede di Unione europea che viene avvertito in modo più acuto lo scollamento tra aspirazioni alla perequazione e necessità di preservare l'autonomia dei livelli di governo inferiori.
È già stata oggetto di ampi e multiformi studi l'influenza della giurisprudenza costituzionale sui temi in parola: sui limiti della discrezionalità politica e - soprattutto - sulle tecniche di sindacato giurisdizionale degli stessi [da ultimo, SALAZAR, 2000]. Di gran lunga più incerta, per la novità e le diversità del contesto istituzionale, è invece l'efficacia garantistica che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione è destinata ad assumere nell'ordinamento comunitario [GIORGIS e CARTABIA in BIFULCO-CARTABIA-CELOTTO, 2001].
La giurisprudenza costituzionale italiana ha avuto un ruolo ancor più pervasivo nella definizione dei rapporti tra Stato e Regioni: si può dire che la riforma costituzionale del 2001, attualmente, ha determinato soprattutto un acceso contenzioso tra Stato e Regioni, e dunque una nutrita giurisprudenza, su quasi ogni scampolo di potestà legislativa e finanziaria - anche nel campo sociale - che abbia attraversato i dibattiti politici nazionali e locali. La Corte ha quindi cercato di indicare alcuni punti di riferimento nella delimitazione delle competenze e nella definizione dei raccordi procedurali tra i due livelli di governo, nell'ambito dei quali è sottolineata l'importanza del principio di leale collaborazione. Sul primo punto, soprattutto la nozione di "livelli essenziali", cui è demandata la concreta definizione dell'equilibrio fra il principio dell'autonomia e le ragioni dell'eguaglianza nell'attuazione di valori costituzionali indeclinabili ed espressivi dell'unità repubblicana [PINELLI, 2003], è stata oggetto di alcune importanti pronunce, ampiamente commentate ed esaminate [BALBONI, 2003; SIMONCINI, 2003]. Il secondo punto è stato oggetto di un numero maggiore di pronunce ed è rapidamente assurto alla posizione di perno del nuovo regionalismo e delle sue ricostruzioni dottrinali.
Un ulteriore spunto di interesse scientifico è costituito dalle modifiche costituzionali che hanno ridefinito la collocazione delle regioni rispetto all'Unione europea, parificando il legislatore statale e regionale nella loro soggezione ai 'vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario' e hanno offerto un fondamento costituzionale alla partecipazione del legislatore regionale al processo decisionale dell'Unione sia in fase ascendente che discendente [PIZZETTI, 2001]. In questa prospettiva lo snodo centrale appare quello di assicurare la partecipazione regionale alla formazione e all'attuazione degli atti che formano la trama del metodo di coordinamento aperto, con cui si esplica l'iniziativa dell'Unione nel settore delle politiche sociali. In realtà, nell'ambito di queste politiche, il coinvolgimento delle regioni nella realizzazione delle attività supportate dai Fondi strutturali aveva già determinato forme di partnership molto stretta fra le direzioni generali della Commissione e le singole amministrazioni regionali, creando i presupposti per una maggiore articolazione del pluralismo istituzionale nell'ambito della governance europea [MORATA, 2002].
Con specifico riferimento al campo delle politiche e dei servizi sociali, la riflessione è stata stimolata dalle numerose ed importanti novità legislative di cui s'è detto, in primis la legge n. 328, ma è chiamata a confrontarsi con una situazione di perdurante incertezza: ad es., la legge quadro è in gran parte inattuata, come anche, tranne che per gli aspetti finanziari, la legge n. 289 (dopo il 2003, non è stato adottato alcun Piano nazionale od atto di determinazione dei livelli essenziali); la riforma costituzionale, come si è detto, è tutt'altro che assestata; le prime leggi regionali si protendono verso un modello, la legge n. 328, di dubbia costituzionalità, vigenza ed effettività. Ciò non può contrastare, d'altronde, l'esigenza delle amministrazioni territoriali di continuare a sviluppare ed aggiornare i sistemi locali degli interventi e dei servizi sociali: ed anche in questi anni travagliati, non si è fermata la programmazione delle politiche sociali a livello regionale e comunale, né la situazione di incertezza ha impedito al Governo di presentare un Libro bianco sul welfare nel 2003, un Piano d'azione nazionale per il periodo 2003-2005 e, nel 2004, un documento di studio sui livelli essenziali dei servizi sociali, che hanno cercato di ricomporre a chiarire la confusa situazione normativa.
A quanto esposto, poi, si dovrebbero aggiungere le travagliate fasi di accelerazione e decelerazione nella sperimentazione e riforma delle singole forme di interventi e servizi sociali: si consideri, ad esempio, la travagliata parabola normativa del reddito di cittadinanza in Italia [PIZZOLATO, 2004]. <<<