RICERCA ITALIANA     

Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa

Università degli Studi di Verona

Abstract

1. Il Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, sottoscritto a Roma il 29.10.2004 e la cui entrata in vigore è prevista per il 1°.11. 2006, dopo l'approvazione dei 25 Stati membri, contiene incisive novità riguardanti il diritto penale ed i suoi rapporti con il diritto dell'Unione europea, non ancora analizzate in modo approfondito dalla dottrina e che rappresentano, quindi, un originale ed importante campo di indagine di grande attualità.
2. Il diritto penale era tradizionalmente ritenuto estraneo alle competenze della Comunità europea, perché non previsto esplicitamente dai Trattati e considerato geloso oggetto di monopolio statale. Negli anni si è però assistito ad un profondo fenomeno di "europeizzazione" [europeanisation] dei sistemi penali nazionali, oltre che della stessa scienza penale, per la progressiva penetrazione del diritto comunitario negli ordinamenti giuridici statali attraverso la forza espansiva delle regole e discipline extrapenali di competenza comunitaria in singoli settori e molti interventi innovatori della Corte di Giustizia CE.
3. Il diritto penale è poi entrato nel Trattato istitutivo dell'Unione europea di Maastricht (1992), quale mezzo di perseguimento dei suoi obiettivi, ma collocato nel c.d. terzo pilastro, vale a dire al di fuori dell'ordinamento comunitario in senso stretto, affidato a strumenti giuridici propri del metodo intergovernativo, bisognosi di trasposizione negli Stati membri e privi di efficacia cogente. Nonostante tali limiti, si è avuto un progressivo ravvicinamento delle legislazioni penali nazionali nelle materie indicate dagli artt. 29 e 31 TUE ed un rafforzamento della cooperazione di polizia e giudiziaria.
4. Il Trattato costituzionale supera la distinzione in pilastri e riformula le fonti del diritto europeo in termini corrispondenti a quelli propri del diritto comunitario (le nuove "leggi europee" e "leggi-quadro europee" corrispondono sostanzialmente ai regolamenti ed alle direttive). Mentre sono espressamente riconosciute le competenze penali dell'Unione, raggruppate nel capitolo IV del titolo III della parte III, dedicato allo "spazio di libertà, sicurezza e giustizia", costituente un obiettivo fondamentale dell'Unione, come pendant del mercato comune (art. I-3).
5. Le singole unità operative analizzeranno tale quadro muovendo dagli specifici settori prescelti, fra loro fortemente integrati: la criminalità organizzata ed il terrorismo (Catania), la criminalità economica comprese le frodi (Modena – Reggio Emilia), la criminalità informatica (Verona), mentre l'unità di Ferrara si occuperà del tema generale del principio di legalità in materia penale di fronte alle nuove competenze europee e quella dell'Insubria-Como dei profili processuali concernenti la possibile istituzione del Pubblico Ministero europeo e la circolazione delle prove.
6. Operativamente vanno distinte due fasi. Nella prima si tratta di verificare l'incidenza, nei settori menzionati, dei processi di europeizzazione ed armonizzazione sopra richiamati, distinguendo fra interventi di primo e di terzo pilastro. Nella seconda si considereranno le nuove competenze penali europee ed i possibili effetti sulle contraddizioni e lacune riscontrate, i rischi per i diritti e le garanzie della persona nonché la salvaguardia delle tradizioni penali nazionali, l'importanza del principio di sussidiarietà europeo, rafforzato in materia penale.
7. I risultati della ricerca saranno presentati e discussi in un Convegno di studi internazionale, da organizzare al termine del progetto, con la partecipazione di tutte le unità operative, nonché di studiosi italiani e stranieri e rappresentanti di istituzioni europee e organismi competenti. Una o più pubblicazioni raccoglieranno i saggi, contributi ed interventi elaborati a tal fine. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Lorenzo PICOTTI Università degli Studi di VERONA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Obiettivo del programma di ricerca, perseguito attraverso il lavoro sinergico di cinque unità operative, è di esaminare l'influenza della nuova Costituzione europea sul diritto penale e sul diritto processuale penale, nei diversi settori da ciascuna considerati. Il Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004 e di cui è prevista l'entrata in vigore (previo completamento delle procedure di ratifica in corso da parte dei 25 Stati membri) per il 1° novembre 2006,rappresenta infatti un chiaro punto di svolta nei rapporti fra diritto penale e diritto comunitario o, in senso più lato, diritto europeo, dato che per la prima volta è riconosciuta espressamente una competenza penale dell'Unione europea, che potrà e dovrà intervenire con proprie fonti giuridiche (le future "leggi europee" e "leggi quadro europee", che sostituiranno sia i regolamenti e le direttive del diritto comunitario in senso stretto, sia le convenzioni e le decisioni quadro del c.d. terzo pilastro) in determinati settori, esplicitamente menzionati nello stesso Trattato costituzionale.
Nel biennio programmato di ricerche, ciascuna unità operativa affronterà perciò l'indagine delle materie interessate, individuate come maggiormente significative (criminalità economica, per quanto concerne l'unità di Modena e Reggio Emilia; criminalità organizzata, per quanto concerne l'unità di Catania; criminalità informatica, per quanto concerne l'unità di Verona; pubblico ministero europeo e circolazione delle prove, per quanto concerne l'unità dell'Insubria Varese-Como; aspetti generali del principio di legalità in materia penale, per quanto concerne l'unità di Ferrara), in modo da coprire le tematiche più rilevanti poste dal nuovo assetto delle fonti e competenze delineato dal Trattato costituzionale per quanto concerne il diritto penale.
Si tratterà, in altri termini, di operare una ricognizione dell'influenza, diretta ed indiretta, che il diritto comunitario ed il diritto europeo esercitano attualmente in tali settori e di verificare quali saranno le novità ed i cambiamenti indotti dall'attribuzione espressa di competenze penali all'Unione europea da parte del nuovo Trattato costituzionale.
L'obiettivo concreto che la ricerca si prefigge di raggiungere è di sviluppare un complesso sistematico di studi, da far confluire in una o più pubblicazioni scientifiche, che raccolgano i risultati delle indagini, promuovendo – anche attraverso incontri e seminari e comunque un Convegno finale di più giorni, di carattere internazionale - le conoscenze ed il confronto fra gli studiosi ed esperti della materia, nonché fra i giovani ricercatori e gli stessi operatori (in specie magistrati ed avvocati, nonché funzionari di istituzioni europee e nazionali).
Un obiettivo intermedio, con finalità di verifica dei dati raccolti e dei problemi tematizzati da parte delle singole unità, sarà l'organizzazione, nel corso del secondo anno della ricerca, di un incontro di studi con la partecipazione di tutte le unità.
Il contenuto delle pubblicazioni – o della pubblicazione finale – dovrà comprendere una selezione delle fattispecie e questioni più rilevanti nella prospettiva indicata, con riferimento ad ogni settore: reati economici, comprese frodi e corruzione; reati di criminalità organizzata, compreso terrorismo e profili di criminalità dell'ambiente; reati informatici e cibernetici, compresi quelli in materia di diritto d'autore e privacy; profili processuali attinenti alla progettata istituzione di un pubblico ministero europeo e alla circolazione delle prove; questioni generali attinenti al principio di legalità in materia penale rispetto all'evoluzione delle fonti giuridiche europee ed alla legittimazione democratica dei relativi procedimenti di produzione normativa. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

1. L'analisi dei rapporti intercorrenti tra competenze normative dell'Unione (e della Comunità) europea, da un lato, e diritto penale degli Stati membri, dall'altro, evidenzia una rapida evoluzione negli ultimi decenni (Bernardi, Satzger, Bacigalupo). L'iniziale esclusione di qualsiasi competenza europea in materia penale, affermata fino agli anni '70, in quanto si sarebbe trattato di un ambito inscindibilmente connesso all'idea di sovranità statale e peculiare espressione della cultura nazionale, al cui monopolio gli Stati non avrebbero accettato di spogliarsi (Riz, Grasso), è via via stata soppiantata dal riconoscimento dell'influenza (indiretta) del diritto comunitario su molti ambiti del diritto penale, in particolare per quanto concerne la formulazione di precetti extrapenali, puniti da sanzioni penali (nazionali), ovvero l'integrazione di "elementi normativi" di singole fattispecie penali (nazionali), od al contrario per gli effetti di esclusione della punibilità o di vera e propria giustificazione da riconoscere a principi e discipline comunitarie fonte di diritti e facoltà incompatibili con determinate incriminazioni previste dal diritto nazionale (Bernardi, Picotti). Più in generale, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee e di quella delle giurisdizioni nazionali che l'hanno progressivamente assimilata, deve considerarsi un dato ormai acquisito che il principio di primazia del diritto comunitario su quello nazionale vale pienamente anche con riferimento al diritto penale; e che questo deve essere utilizzato dagli Stati membri quale strumento di realizzazione degli obiettivi dell'Unione europea (Corte Giustizia CE, sentenza 21 settembre 1989, C 68/88), nel rispetto delle garanzie fondamentali dei cittadini (Riondato, Patrono, Grasso) e del principio di sussidiarietà (Picotti, Donini).

2. Inoltre, a seguito dell'istituzione dell'Unione europea, in specie dopo i Trattati di Maastricht del 1992 e di Amsterdam del 1997, il diritto penale è entrato nell'oggetto di possibili strumenti di diritto europeo (in senso lato), per realizzare l'obiettivo di un unico "spazio di libertà, sicurezza e giustizia" (art. 2 Trattato UE), combattendo le forme più gravi di criminalità, aventi spesso dimensione transfrontaliera (Militello, Salazar, Parisi - Rinoldi). Ma le fonti previste non sono quelle vincolanti del diritto comunitario in senso stretto (c.d. primo pilastro: regolamenti, direttive), bensì quelle del c.d. terzo pilastro (quali convenzioni, decisioni quadro - prima: azioni comuni - posizioni comuni), finalizzato alla "cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale" (artt. 29 segg. Trattato UE), secondo il metodo intergovernativo basato su accordi all'unanimità fra gli Stati (Sicurella).
Alla Comunità europea non è quindi attribuita dai Trattati vigenti un'esplicita competenza in materia penale, anche se una parte autorevole della dottrina (Tiedemann, Bacigalupo, Picotti) e la stessa Commissione europea, con l'appoggio del Parlamento europeo, ravvisano già alcuni ambiti (Proposte di Direttive in materia di lotta alle frodi a danno degli interessi finanziari comunitari e di tutela penale dell'ambiente) in cui essa sarebbe desumibile dalle disposizioni vigenti (rispettivamente art. 280 ed artt. 174-176 Trattato CE ). Alla luce delle modifiche più recenti apportate ai Trattati, in specie per quanto concerne le procedure di codecisione che coinvolgono, accanto alla Commissione ed al Consiglio che sono espressione dei poteri esecutivi, anche il Parlamento europeo, eletto invece democraticamente dai popoli dell'Unione, sembrano in effetti superabili (Grasso, Picotti, Bernardi) le due principali obiezioni finora frapposte ad un tale riconoscimento (mancanza di una base giuridica certa nei Trattati; c.d deficit democratico delle istituzioni europee competenti alla produzione normativa, in contrasto con il principio di legalità e di riserva di legge parlamentare in materia penale).

3. Si parla, in definitiva, di una progressiva "europeizzazione" del diritto penale degli Stati membri (Bernardi, Voegel, Satzger) , determinata dalla crescente incidenza del diritto comunitario sull'operato dei legislatori e dei giudici nazionali, non solo per l'apposizione esplicita di vincoli di trasposizione e di immediata attuazione, ma anche per la necessità di interpretazione ed applicazione del diritto nazionale (anche penale) in senso conforme a quello comunitario ed europeo (Manacorda).
Inoltre, sul piano della cooperazione giudiziaria e di polizia, i sempre più numerosi strumenti di armonizzazione, in particolare le azioni comuni, convenzioni ed ora decisioni quadro, che toccano ampi settori di criminalità (quali la criminalità organizzata, le frodi, il terrorismo, la corruzione, il riciclaggio, i reati contro l'ambiente, molti altri ambiti di criminalità economica, compresa quella informatica, i vari traffici illeciti, e quant'altro), ed ora anche importanti regole ed istituti processuali (dall'assistenza giudiziaria, al mandato di cattura europeo, al sequestro e confisca di proventi delittuosi, fino alla proposta concernente l'acquisizione di prove documentali, ecc.: cfr. Bargis – Nosengo, Ruggieri) hanno favorito lo sviluppo di prassi comuni nelle indagini e di scambi anche diretti di informazioni ed assistenza fra inquirenti ed autorità dei diversi paesi e delle istituzioni europee, in particolare quali Eurojust, Europol, Olaf, magistrati di collegamento, ecc.
Per cui sono ormai acquisite le basi, non solo sul piano dottrinale e teorico, ma anche su quello normativo e giurisprudenziale, per l'ulteriore sviluppo di un nucleo di "diritto penale comune europeo", a partire da singoli settori di criminalità, il cui contrasto assume particolare importanza per la costruzione di uno spazio unico europeo di libertà, sicurezza e giustizia, che faccia da pendant al mercato unico ed al superamento delle frontiere interne (Picotti, Grasso, Bernardi).

4. Di particolare significato è, in tale prospettiva, il progetto Corpus juris per la protezione penale degli interessi finanziari comunitari, redatto da un gruppo di studiosi di vari paesi europei, per incarico della Commissione, in una prima versione del 1996, poi riveduto e riformulato nel 2000 (Huber, Jescheck, Tiedemann, Grassso, Bacigalupo) dopo un ampio studio di carattere comparativo sulla "fattibilità" del progetto nei diversi ordinamenti dell'Unione europea (Delmas Marty – Vervaele). Tale proposta, che fra l'altro ha previsto la creazione di un Pubblico Ministero europeo (Bargis – Nosengo, Orlandi, Ruggieri), avente competenza su tutto il territorio dell'Unione, per svolgere indagini e promuovere l'azione penale innanzi alle giurisdizioni nazionali competenti, in riferimento ad un circoscritto novero di reati lesivi degli interessi comunitari (frodi, corruzione, riciclaggio, associazione delittuosa per commetterli, ed altri reati "propri" dei pubblici funzionari, quali abusi, malversazioni, violazioni di segreti), è poi stato in gran parte trasfuso nel "Libro verde" presentato dalla Commissione europea nel dicembre 2001, sottoposto al confronto pubblico con l'opinione di studiosi, operatori ed esperti, e concluso con un rapporto di sintesi del marzo 2003, che ne ha evidenziato la possibilità di realizzazione concreta, pur con le difficoltà dovute all'assenza di una base giuridica certa ed all'impossibilità di istituire il nuovo organo europeo dell'accusa senza una modifica dei Trattati (quale quella proposta nel 2000 dalla Commissione, ma non accolta dal Consiglio europeo di Nizza).

5. La nuova Costituzione dell'Unione europea appare in grado di superare questi limiti di attribuzione, in quanto stabilisce un complesso insieme di competenze europee in materia penale, principalmente raggruppate nel capitolo IV del titolo III della Parte Terza, dedicato allo "spazio di libertà, sicurezza e giustizia" (artt. III-257 / III-277), la cui Sezione 4 è specificamente e forse anzi riduttivamente intitolata alla "cooperazione giudiziaria in materia penale" (Grasso, Sicurella, Bernardi, Picotti). Inoltre, una speciale norma attributiva di competenza penale all'Unione europea è l'art. III-415, che riguarda la lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari europei, riformulando ed ampliando la portata dell'attuale art. 280 Trattato CE (Picotti).
In effetti, l'obiettivo di creare un unico "spazio di libertà, sicurezza e giustizia" in tutto il territorio europeo, da offrire ai cittadini europei quale pendant del mercato unico, è posto fra i primi e qualificanti dell'Unione: tanto che il Trattato costituzionale lo menziona già all'art. I-3, ribadendone poi l'importanza ed indicandone gli essenziali mezzi di realizzazione nell'art. I-42 (ravvicinamento delle legislazioni penali, fiducia reciproca tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie, cooperazione operativa), che li pone quali compiti non solo dell'Unione, ma anche degli Stati, menzionando specifici organismi già esistenti quali Eurojust ed Europol.
E la novità istituzionale più rilevante, è che viene superata l'attuale divisione in pilastri delle competenze e degli strumenti giuridici europei (Grasso, Picotti), ricondotti ad un quadro unitario di fonti (in specie: leggi e leggi quadro europee), aventi primazia sul diritto nazionale (art. I-6), secondo i canoni del diritto comunitario in senso stretto.
Inoltre, con l'inclusione nella parte II del Trattato costituzionale della Carta europea dei diritti, già siglata a Nizza nel 2000, assurgono al rango di principi costituzionali diritti e garanzie importanti che riguardano la materia penale e processuale: quali, in particolare, i principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (art. II-109), la presunzione di innocenza e i diritti della difesa (art. II-108), il divieto di bis in idem (art. II-110).

6. Ma l'aspetto concretamente più significativo, che rappresenta la vera base di partenza scientifica per l'elaborazione originale della ricerca, è che nell'art. III-271 sono individuate espressamente "sfere di criminalità" particolarmente grave ed avente dimensione transnazionale (quali: "terrorismo, tratta di esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di capitali, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata"), per contrastare le quali vi è un'attribuzione esplicita di competenza legislativa all'Unione europea in materia penale: in questi settori, infatti, "la legge quadro europea può stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni" (art. III-271, paragrafo 1). Inoltre, un ulteriore ambito di competenza penale dell'Unione europea, di carattere ancor più generale e potenzialmente assai estensibile, è attribuito allorché il diritto penale si riveli strumento "indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una sua politica", con il solo limite che si tratti di un settore oggetto di misure di armonizzazione a livello europeo (art. III-271, paragrafo 2).

7. Analogamente, sul piano del diritto processuale penale l'art. III-270 prevede che una legge od una legge quadro europea possa stabilire misure per il riconoscimento delle decisioni giudiziarie in tutta l'Unione, prevenire e risolvere conflitti di giurisdizione, facilitare la cooperazione giudiziaria, ma soprattutto "stabilire norme minime" sulla ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri, i diritti della persona ed in specie anche della vittima nel processo penale, nonché "altri elementi specifici" della procedura penale (paragrafo 2).
Si delinea così un articolato quadro di un nascente "diritto penale dell'Unione europea", completato dalla previsione della possibilità (art. III-274) di istituire addirittura un Pubblico ministero europeo, competente non solo a condurre indagini, ma anche ad esercitare l'azione penale in tutto il territorio dell'Unione, portando a giudizio innanzi alle giurisdizioni degli Stati territorialmente competenti gli imputati di "reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione" (quali frodi, corruzione, riciclaggio, altri reati economici o di pubblici funzionari), tramite una "legge europea" che deve essere decisa dal Consiglio all'unanimità, il quale può anche "estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale" (paragrafo 4).
In tal modo si configurerebbe un vero e proprio "sistema" penale e processuale penale europeo, analogo a quello di uno Stato federale, in cui la legge europea (non una mera legge quadro di armonizzazione o ravvicinamento, che necessiterebbe poi dell'attuazione concreta da parte del diritto nazionale) prevederebbe direttamente i reati e la disciplina processuale, fornendo la base giuridica d'azione di un organo d'accusa dell'Unione.

8. Si apre così un ricco ed originale ambito di ricerca, che muovendo dallo stato attuale dei complessi rapporti fra diritto comunitario ed europeo, da un lato, e diritto penale degli Stati membri, dall'altro, quale è oggi vigente nei singoli settori considerati dal Progetto di ricerca - scelti nel novero di quelli per cui si avrà un'esplicita attribuzione di competenza all'Unione europea da parte della nuova Costituzione – potrà svilupperà i nodi teorici e pratici più importanti nella prospettiva dell'ormai prossima e profonda evoluzione futura. <<<