RICERCA ITALIANA     

Intervento pubblico, dirigismo e programmazione economica in Italia: continuità e cambiamenti (1922-1956)

Università Cattolica del Sacro Cuore

Abstract

La questione del ruolo dello Stato è largamente dibattuta dalle scienze economiche e sociali. Buona parte della storiografia contemporanea condivide l'opinione che la presenza di uno Stato "non letargico" sia stata determinante nell'ammodernamento delle economie, nella crescita del settore industriale e nell'aumento della ricchezza pubblica e privata. I Progetti avanzati dalle cinque unità che partecipano al presente Programma di ricerca (Milano Cattolica, Milano Bicocca, Napoli "Federico II", Pisa e Trento, con l'adesione di studiosi di altri atenei) intendono affrontare alcuni nodi fondamentali dell'intervento pubblico in Italia evidenziati dalla letteratura assumendo punti d'osservazione diversi e complementari. Giustifica questa articolazione, e definisce il significato del Programma di ricerca che qui viene presentato, la necessità di pervenire a una nuova sintesi interpretativa del fenomeno, avvalendosi delle possibilità offerte dall'importante documentazione che negli ultimi anni è stata resa accessibile agli studiosi. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Alberto COVA Università Cattolica del Sacro Cuore

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il tema del ruolo dello Stato ha sempre suscitato il più grande interesse fra gli economisti e gli storici dell'economia, dando luogo a una vasta letteratura. Per quanto concerne l'esperienza italiana diversi studi hanno consentito di delineare un quadro sufficientemente chiaro in ordine agli aspetti più generali. Ma un'onesta valutazione del lavoro compiuto porta a sottolinearne il carattere talvolta prevalentemente descrittivo ed empirico della ricostruzione, o a volte la sbrigativa sommarietà dell'interpretazione. Pertanto molto resta da fare sul piano analitico e interpretativo per chiarire i caratteri dell'intervento pubblico e le sue implicazioni sulla vita economica del Paese.
Nel periodo tra gli anni Venti e gli anni Cinquanta l'intervento dello Stato sembra presentare elementi prevalentemente di permanenza: la relativa indipendenza delle istituzioni finanziarie e degli enti economici pubblici sorti dal primo dopoguerra alla "grande depressione", la continuità delle strutture della pubblica amministrazione, la funzione di supplenza nei confronti di un'iniziativa privata ancora insufficiente. Non possono tuttavia essere ignorate anche anche altre forti ragioni di discontinuità, collegate alle trasformazioni dell'ordinamento statuale, delle linee di governo, della composizione della classe politica. Relativamente all'intervento dello Stato nel secondo dopoguerra, poi, sono state espresse valutazioni molto differenti, da quella del "protezionismo liberale" all'idea della "mediazione politica del consenso". Occorre allora chiedersi quale sia stato il grado di coerenza delle politiche pubbliche nei diversi periodi, valutando se tali politiche siano riuscite o meno a fornire stabilità e guida all'economia del paese. Un'ulteriore questione è quella della tipicità o meno del caso italiano, che richiede di non trascurare la dimensione internazionale. Si tratta di inquadrare l'esperienza dell'Italia nel contesto di una comune accentuazione delle politiche di intervento statale nelle economie di mercato, quale si verificò nella prima metà del Novecento.
Una notevole rilevanza dell'intervento statale è ravvisabile, come noto, nell'evoluzione dei sistemi finanziari. L'intervento dello Stato incontrò una prima espressione di collegamento con il sistema finanziario nella costituzione dell'Ina avvenuta nel 1912. Altre e più durature novità nel rapporto tra Stato e sistema finanziario si registrarono in seguito, con gli interventi per sostenere la mobilitazione bellica, per salvare importanti istituti di credito e gruppi industriali nel dopoguerra, per rimediare al disordine monetario dei primi anni Venti. Un nuovo periodo della storia finanziaria è racchiuso tra le principali leggi di riforma del sistema creditizio tra 1926 e 1936. Esso si caratterizzò per il ruolo decisivo dello Stato nella regolazione degli istituti di credito e del rapporto di queste con il sistema produttivo. Un ulteriore cambiamento dell'intervento pubblico in campo finanziario si sviluppò nel periodo intercorso tra la trasformazione dell'IRI in ente permanente (avvenuta nel 1937) e la costituzione del Ministero delle partecipazioni statali nel 1956. Ciascuno di questi periodi presenta dunque elementi e problematiche specifiche, ma anche la persistenza di alcuni fattori istituzionali, che la ricerca intende affrontare sulla base di un'idonea documentazione.
Se poi si considera lo specifico ambito del credito mobiliare, l'idea che la crescita dell'apparato industriale e la modernizzazione delle infrastrutture dovessero essere sostenute da una mobilitazione del risparmio operata dallo Stato mediante apposite istituzioni pubbliche, separate dall'amministrazione ordinaria e dotate di autonomia operativa, come noto risale già agli anni della prima guerra mondiale e alla creazione del Consorzio per sovvenzioni su valori industriali, seguito dal Consorzio di credito per le opere pubbliche, dall'Istituto di credito per le opere di pubblica utilità e infine del Credito navale. Con l'avvio dell'IMI e dell'IRI e con la legge bancaria del 1936 si completò un'architettura istituzionale destinato a svolgere un ruolo chiave anche nel secondo dopoguerra. Ma a quel punto emerse con forza anche la questione di una revisione delle strutture di credito mobiliare per tenere conto delle esigenze della piccola e media imprese, e si assistette a una rapida trasformazione degli istituti che fornivano sostegno agli investimenti delle imprese private.
Le questioni storiografiche appena richiamate meritano allora di essere declinate anche a livello di impresa, interrogandosi su quale fu l'effettiva ampiezza dell'intervento pubblico, quali i suoi mutamenti in relazione alle vicende economiche e politiche, quale il suo significato per le imprese e gli interessi del settore privato. Interessa anche capire se nella vicenda dell'intervento pubblico abbiano o meno inciso talune variabili regionali, quale sia stata l'interazione tra scelte pubbliche nazionali e singole imprese, industriali e dei servizi, nonché il ruolo delle istituzioni locali dove queste misero in atto un buon livello di protagonismo tramite imprese pubbliche municipali.

Alla luce della complessità delle questioni accennate, il Programma di ricerca si focalizzerà sugli sviluppi dell'azione pubblica in campo economico in Italia analizzando livelli e ambiti differenti della stessa:
A) il processo di elaborazione dei programmi di politica economica, in rapporto agli assetti amministrativi e agli assetti politici (fascismo, periodo della liberazione e dei governi resistenziali, anni del centrismo), ma anche in rapporto al contesto internazionale, con particolare riguardo alla circolazione internazionale delle teorie economiche;
B) il grado di coerenza progettuale dell'intervento pubblico in determinati settori;
C) l'interazione pubblico/privato a livello d'impresa;
D) l'impatto dell'intervento pubblico sul sistema finanziario in una prospettiva di lungo periodo;
E) il ruolo dell'intervento pubblico in materia di credito alle piccole e medie imprese.

L'articolazione nei livelli e negli ambiti di cui ai punti precedenti costituisce il motivo fondamentale per cui il Programma della ricerca comporta il coinvolgimento di una pluralità di Unità operative, peraltro caratterizzate dalla competenza da ciascuna di esse acquisita sui temi di storia economica del Novecento italiano, come si evince dalle bibliografie degli studiosi coinvolti. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Nel Novecento si è sviluppata in larga parte dei paesi europei una presenza sempre più attiva dello Stato e di altri soggetti pubblici, impegnati nella regolazione della vita economica, dei servizi e dell'attività produttiva, sia pure con finalità e strumenti molteplici. Accanto a una gamma sempre più ampia di azioni tradizionali svolte mediante norme e incentivi, politiche di spesa e fiscali, misure in campo commerciale e monetario, finalizzate a stabilire le regole, garantire la disponibilità delle risorse e creare l'ambiente adatto per le attività economiche private, nei paesi più avanzati e soprattutto in quelli ritardatari si riscontra una vasta serie di iniziative dirette nei settori della produzione di beni e servizi. Un vero e proprio cambiamento di clima si verificò per l'effetto cumulativo delle mobilitazioni durante la prima e della seconda guerra mondiale, delle crisi economiche e sociali conseguenti ai conflitti e delle reazioni alla grande depressione. Non solo la presenza dello Stato si fece più intensa e sistematica, in Italia come nei principali paesi dell'Europa occidentale, ma furono radicalmente ripensati i tradizionali modi di funzionamento dell'economia di mercato. Anche una parte delle forze democratico-liberali e cattoliche individuarono nell'intervento pubblico e nella gestione statale di settori cruciali dell'economia il rimedio ai fallimenti del mercato e allo strapotere delle concentrazioni economiche private. Di conseguenza, mentre la regolazione pubblica dell'economia raggiunse livelli elevati nel periodo interbellico, si rafforzò anche l'intervento diretto dello Stato in quasi tutti i paesi ad economia di mercato. Tale intervento toccò il momento di maggior sviluppo negli anni Cinquanta e Sessanta, quando i nuovi equilibri di "economia mista" si articolarono e si consolidarono ulteriormente.
E' assai diffusa la tesi che identifica nella grande depressione un momento di svolta dell'intervento dello Stato nell'economia. Secondo Jean-Paul Thomas, prima di allora "non si era ancora pensato a un'azione che impegnasse globalmente la responsabilità dello Stato non solo in favore del buon andamento della vita economica ma anche della prosperità generale" (Thomas 1998). Ma se è vero che l'accentuazione del ruolo dello Stato si verificò sia all'interno dei sistemi democratici, sia in quelli retti da dittature come in Italia, non è certo irrilevante che "la soluzione fascista dell'impasse raggiunta dal capitalismo liberista [possa] essere descritta come una riforma dell'economia di mercato raggiunta al prezzo dell'estirpazione di tutte le istituzioni democratiche tanto nel campo delle relazioni industriali che in quello della politica" (Polany 1974).
E in primo luogo si può discutere se l'allargamento delle prospettive d'intervento dello Stato nella realtà economica e la sua estensione ai maggiori problemi sociali siano state davvero così legate alla "grande crisi" del '29, oppure non affondino le radici in situazioni precedenti e in ragioni più profonde. Indubbiamente l'intervento diretto dello Stato in Italia fu inizialmente limitato: prima della guerra si ebbero solamente alcune esperienze isolate, con l'ingresso nell'ambito pubblico di poche aziende a seguito di provvedimenti di nazionalizzazione per garantire lo svolgimento di pubblici servizi e per attuare monopoli fiscali. A queste imprese, inserite nell'amministrazione statale e finanziate dal Tesoro, si può aggiungere l'Ina, anche se il progetto di monopolio statale delle assicurazioni sulla vita fu subito affossato dal fascismo.
Seguendo Pasquale Saraceno si può allora considerare come punto di partenza dell'esperienza italiana di "economia mista" la costituzione nel 1922 della Sezione speciale autonoma del Consorzio per sovvenzioni su valori industriali. Per effetto di questo e dei sucessivi interventi bancari attuati tra le due guerre, e anche degli accolli allo Stato di imprese del settore meccanico dopo la seconda guerra mondiale, passarono sotto il controllo pubblico numerose aziende nei settori delle industrie di base e manifatturiere, nei servizi (energia elettrica, telefoni, trasporti marittimi e aerei, autostrade, radiotelevisione) e nel settore bancario. Organizzate come società per azioni, esse costituirono la parte prevalente del gruppo IRI che, trasformato in ente permanente nel 1937, le inquadrò sotto alcune società caposettore. Anche nel secondo dopoguerra lo Stato promosse nuove aziende per contribuire alla realizzazione di determinati indirizzi di politica economica, in particolare l'ENI (1953).
La nascita del Ministero delle partecipazioni statali nel 1956, contemporanea ad altri punti di svolta nelle politiche statali, come la trasformazione dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno, segna il passaggio verso una più marcata politicizzazione dell'intervento pubblico in economia. Cosicché questo termine può essere assunto come momento conclusivo di un ciclo della parabola dell'intervento pubblico in Italia. <<<