RICERCA ITALIANA     

Le sfide dell'integrazione europea in ambito di fiscalità e di regolamentazione: un agenda per il 2007-2013.

Università degli Studi di Milano

Abstract

Il progetto intende contribuire all'analisi e al dibattito di policy del prossimo periodo di programmazione dell'intervento comunitario nel 2007-2013 con particolare riguardo alla dimensione di finanza pubblica.In questo orizzonte temporale l' Unione Europea dovrà fronteggiare tre importanti sfide.

In primo luogo, considerando il dibattito sul differenziale di crescita in comparazione con gli Stati Uniti, si tratta di comprendere come la revisione in corso dell'architettura delle regole di politica fiscale possa contribuire a creare le condizioni perché l'intervento pubblico concorra efficacemente al raggiungimento degli obiettivi di Lisbona. Ciò implica un ripensamento non solo dei meccanismi di coordinamento fiscale e in particolare di spesa, ma anche di quelli tributari.

In secondo luogo, il bilancio comunitario, nonostante l'esiguità delle sue dimensioni relative (presumibilmente non molto al di sopra dell' 1% nel periodo) potrebbe consentire un effetto di leva e di coordinamento con i bilanci nazionali: il punto, che fra l'altro si collega anche alla questione delle entrate proprie, è connesso in modo particolarmente significativo alla questione dell'assegnazione delle competenze in diverse materie. Su questi nodi il dibattito sul Trattato Costituzionale, evidenzia che esso, se approvato, non risolverà varie questioni poste negli ultimi anni, ed amplificate dall'allargamento.

Infine, la terza questione rilevante che si pone alle istituzioni comunitarie e ai governi nazionali è quella dell'impulso e delle forme da dare ai processi di liberalizzazione e di regolamentazione dei servizi di interesse generale, che costituiscono in prospettiva un elemento centrale della definizione concreta del modello socio-economico europeo, con particolare riguardo all'equilibrio tra obiettivi di efficienza e di equità.

L'insieme delle tre prospettive impone agli studi di finanza pubblica un radicale mutamento di ottica: le interdipendenze che si pongono in un complesso contesto di economie integrate, di pluralita' di stati nazionali, e di un soggetto giuridico sopranazionale, costringe ad approcci analitici innovativi.

In questa direzione il progetto intende offrire un contributo che, pur focalizzandosi sul tema specifico dell' Agenda 2007-2013 della UE, si propone di esplorare il terreno di una nascente economia e finanza pubblica comunitaria, che presumibilmente avra' caratteristiche diverse dai consolidati modelli di policy maturati nel contesto delle economie nazionali aperte. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Massimo FLORIO Università degli Studi di MILANO

Obiettivo del Programma di Ricerca

L'Unione Europea, nel periodo 2007-2013 si troverà ad affrontare una molteplicità di sfide che interessano primariamente la gestione della finanza pubblica, il disegno di strumenti adatti al rilancio della competitività a livello internazionale, la completa realizzazione del modello di cittadinanza europea. Interpretare e cogliere tali sfide è di cruciale importanza per comprendere le direzioni di sviluppo del sistema europeo e per proporre direzioni di cambiamento, soprattutto in un contesto di forte dinamismo derivante anche dalle recenti adesione all'Unione. Il presente programma di ricerca si propone, con un'ottica prevalente di economia e finanza pubblica, di capire le criticità del sistema europeo, proponendo soluzioni alternative con riferimento al sistema fiscale, di gestione e sviluppo della spesa e delle entrate comunitarie e di organizzazione dei principali servizi di interesse economico generale.

Un primo obbiettivo del programma di ricerca riguarda una valutazione del dibattito sul declino dell'Europa rispetto alle aree più dinamiche del mondo. Si cercherà di identificare la cause dell'aumentato differenziale tra lo sviluppo europeo e quello degli Stati Uniti tenendo conto dell'evoluzione della produttività dei diversi fattori, considerando le specificità dei diversi stati membri, delle peculiarità dell'area dell'UE relativamente alle preferenze tra lavoro e tempo libero, allo sviluppo e impatto delle ITC, e ai vincoli imposti alla politica fiscale per il rilancio dell'economia.Si valuteranno quindi gli strumenti possibili e le proposte per raggiungere l'obbiettivo di fare dell'Europa l'economia più dinamica e competitiva, fondata sulle conoscenze. In questo contesto il progetto propone di studiare teoricamente la composizione del bilancio necessaria per aumentare la produttività e, quindi, per rendere più competitiva l'economia europea. Da un punto di vista teorico, in letteratura emerge con chiarezza la scarsa efficacia di una politica fiscale espansiva all'interno di un'area economicamente integrata. D'altra parte, le dimensioni e la composizione del bilancio comunitario lo rendono del tutto inadatto a sostenere una politica di sostegno della domanda.

La seconda fase del progetto si concentrerà su problematiche relative alla finanza pubblica in un contesto fortemente decentralizzato, qual è l'Unione Europea, a sua volta costituita da paesi non tutti ugualmente decentrati. Il progetto di ricerca studierà il livello ottimale di spesa locale in relazione allo sviluppo generale, analizzerà il livello e la qualità di investimenti infrastrutturali in un contesto decentrato, la diversa ripartizione territoriale degli investimenti e formazione di capitale umano tra un sistema accentrato e uno decentrato. Verranno poi studiate le alternative di finanziamento della spesa pubblica con imposte locali o centralizzate, valutandone gli effetti in termini di disincentivo dell'investimento privato. L'analisi verrà effettuata mediante una attenta ricognizione del problema dell'attribuzione di potere impositivo a livello europeo partendo dall'analisi della struttura istituzionale della UE, dall'attuale allocazione dei poteri in materia fiscale fra istituzioni europee e stati membri e dal processo decisionale in vigore.

Un terzo obbiettivo del progetto riguarda l'analisi dell'attribuzione del potere impositivo a livello europeo, e lo studio del tipo di strumento da utilizzare. Nonostante la dimensione limitata del bilancio europeo attuale, la questione di una tassazione propria della UE sta suscitando una crescente attenzione a livello comunitario. Partendo dall'analisi dell'ampia letteratura che si è sviluppata in questi anni sui limiti del Patto di Stabilità e sulle proposte di riforma, sulla proposta di applicare la ‘golden rule' a livello nazionale per favorire il finanziamento con debito degli investimenti, in particolare di infrastrutture, verrà valutata la proposta alternativa di applicare la ‘golden rule' a livello europeo, finanziando in disavanzo le spese necessarie per conseguire gli obiettivi di Lisbona.Le prospettive finanziarie 2007-2013 dovrebbero essere formulate tenendo conto sia della urgenza di realizzare la strategia di Lisbona, sia della possibilità di finanziare in disavanzo gli investimenti necessari per realizzare questi obiettivi.

Un quarto obbiettivo del progetto si concentrerà quindi sul studio del problema dell'assegnazione delle competenze di spesa tra l'UE e gli Stati membri, mettendo a confronto gli effetti di benessere determinati dall'eterogeneità delle preferenze individuali tra soluzioni centralizzata e decentralizzata per le spese pubbliche. Le economie di scala e le esternalità territoriali che caratterizzano i diversi settori di intervento pubblico dovrebbero essere adeguatamente integrate nell'analisi, con il possibile esito di spingere verso una maggiore centralizzazione nell'attribuzione delle funzioni pubbliche. In questa parte si cercherà di valutare in che misura l'applicazione di regole di scelta collettiva differenti dal voto a maggioranza e più simili a quelli effettivamente adottati nei sistemi reali di decisione politica possa incidere sulle indicazioni circa l'ottimalità della soluzione centralizzata o decentrata. L'analisi verrà condotta cercando di ampliare l'insieme degli stati membri considerati nell'applicazione empirica allo scopo di includere i paesi nuovi entranti nell'UE per esaminare se l'allargamento verso est dell'Unione abbia determinato un aumento dell'eterogeneità delle preferenze tra paesi.

Infine, un quinto obbiettivo del progetto di ricerca si concentra sullo studio di questioni di equità, oltre che di efficienza, con particolare riferimento ai servizi di interesse generale, che ricoprono un'elevata importanza per la definizione del modello di cittadinanza europea. A questo fine, questa parte della ricerca si focalizzerà sulle riforme dei servizi di interesse generale realizzate negli ultimi quindici anni studiandone (a) gli effetti sul benessere delle famiglie da un punto di vista comparativo in ambito UE; (b) il livello di soddisfazione dei consumatori; (c) gli effetti in termini di ‘performance' macroeconomiche per quei paesi europei dove le politiche di liberalizzazione, privatizzazione, e apertura alla concorrenza hanno avuto più rilevanza.

Tale analisi si propone di fornire importanti indicazioni per le politiche di riforma da attuare in un'Unione Europea allargata. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

L'allargamento dell'Unione Europea pone un'insieme di interrogativi a cui la comunità scientifica negli ultimi anni ha iniziato a proporre risposte. Un primo dibattito si è focalizzato sulle prospettive finanziarie dell'Unione europea e sul declino dell'Europa rispetto alle aree più dinamiche del mondo (si vedano, tra gli altri, i contributi recenti di Gros-Micossi, 2005a, 2005b; Salvemini, 2003 e Biasco, 2003).

Il punto di partenza è costituito dall'osservazione che il Pil pro capite europeo è pari oggi soltanto al 70% di quello statunitense. Questo dato è stato oggetto di una duplice valutazione: da un lato molti economisti - ad esempio, gli autori del Rapporto Sapir (2003) ritengono che esso rappresenti la conseguenza inevitabile del divario di produttività che si è manifestato negli ultimi anni rispetto agli Stati Uniti; d'altro lato, Blanchard (2004) spiega lo scarto del Pil pro capite europeo rispetto ai valori americani non tanto in termini di divario di produttività, bensì in termini di minori ore lavorate e, quindi, sostanzialmente, in termini di un diverso sistema di preferenze (gli europei utilizzano gli aumenti di produttività per aumentare il riposo, e non il loro reddito). Questa analisi è stata sviluppata in due direzioni. Secondo la prima, le variazioni del Pil pro capite sono state scomposte in variazioni del tasso di occupazione e della produttività oraria, che a sua volta è stata ricondotta a variazioni del prodotto per ora lavorata e del numero di ore lavorate per occupato. Il divario in termini di Pil pro capite appare quindi imputabile – sia pure in misura differenziata – ad altre variabili legate al comportamento del mercato del lavoro. La seconda linea di analisi, si è stata sviluppata soprattutto partendo da una tassonomia dei settori in base alla produzione e all'utilizzo di tecnologie della comunicazione e dell'informazione (O'Mahoney and van Ark, 2003; van Ark and McGouckin, 2003). La conclusione principale raggiunta è che il rafforzamento della dinamica della produttività americana dopo il 1995 non è dovuto ai settori produttori di ITC, ma soprattutto ai settori che utilizzano ICT e di quelli che non producono, né impiegano in misura significativa ICT. Questo dibattito rappresenta la premessa per orientare una valutazione delle scelte di policy seguite in Europa e dei risultati raggiunti nel perseguimento degli obiettivi ricompresi nella cosiddetta strategia di Lisbona.

Una prima tappa importante in questo processo è rappresentata dal Rapporto Sapir che, da un giudizio critico dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi di crescita, stabilità e coesione sociale, deriva una serie di proposte che riguardano in particolare una diversa destinazione delle risorse di bilancio, le quali dovrebbero essere concentrate prioritariamente in investimenti in istruzione e in R&D, che rappresentano la premessa per raggiungere l'obiettivo di fare dell'Europa l'economia più dinamica e più competitiva, fondata sulle conoscenze. Un secondo sviluppo è rappresentato dal Rapporto Kok (2003) che mette l'accento anche sull'urgenza di diffondere l'utilizzo di ICT, di completare il mercato interno attraverso la creazione di un mercato unico per i servizi e di rafforzare l'occupazione in parallelo alla crescita della produttività, nel contesto di un modello sociale europeo coerente.

Nel filone di discussione su quale modello sociale promuovere si inserisce l'analisi di una particolare categoria di servizi, i servizi di interesse generale (d'ora innanzi, SIG) che comprendono servizi destinati e non destinati alla vendita che le autorità pubbliche classificano come di interesse generale e che sono soggetti ad obbligazioni specifiche dei servizi pubblici; un esempio è rappresentato dalle industrie di rete che forniscono acqua, trasporti, servizi postali, energia, telecomunicazioni. Nel 2003, la Commissione Europea ha adottato un Libro Verde sui SIG, con l'obiettivo di lanciare un'ampia consultazione pubblica su come meglio promuovere la fornitura di SIG di alta qualità nell'UE. Tale provvedimento è un riconoscimento della cruciale importanza del buon funzionamento, dell'accessibilità e della buona qualità dei SIG per la qualità della vita dei cittadini europei, la tutela dell'ambiente e la competitività delle imprese europee. L'efficienza e la non discriminazione nella fornitura degli SIG è anche importante per perseguire l'obiettivo di uniformare il funzionamento del Mercato Unico, opera ancora più ardua dopo le recenti adesioni all'UE. Dopo la rimozione delle barriere commerciali tra i paesi membri, anche i settori che forniscono SIG sono stati aperti alla concorrenza (per un'analisi dell'esperienza italiana si veda Bognetti e Rebotti, 2003). L'apertura del mercato dei SIG è stata promossa in modo graduale dall'Unione Europea, ed è stata accompagnata da misure per proteggere l'interesse comune, in particolare mediante il concetto di servizio universale. In molti casi, la liberalizzazione ha incrementato la competizione tra operatori e stimolato la modernizzazione di molti settori relativi ai SIG, spesso producendo una riduzione dei prezzi medi (Antonioli e Bognetti, 2004).

Tuttavia, non vi è sufficiente evidenza per concludere se l'impatto dell'apertura alla competizione dei SIG è stata vantaggiosa per le ‘performance' economiche generali e per il benessere dei cittadini. Inoltre, c'è ampio consenso che questa valutazione debba essere basata non soltanto su criteri economici di efficienza, ma anche su criteri sociali, economici ed ambientali. L'insoddisfazione di parte dell'opinione pubblica relativamente alle recenti politiche di privatizzazione e liberalizzazione dei SIG (si veda Hall, 2005) ha attratto finora l'attenzione di pochi autori a differenza dell'analisi dell'efficienza (Petretto, 1999). Recentemente Waddams Price e Hancock (1998), Florio (2004) e Brau e Florio (2004), hanno discusso l'ipotesi che le riforme degli SIG siano spesso non neutrali in termini di variazione di benessere e che diversi modelli di organizzazione di servizi pubblici abbiano diversi effetti sia dal punto di vista dell'efficienza che da quello redistributivo.

La metodologia di Waddams Price e Hancock (1998) misura le variazioni di benessere di ogni individuo come differenza tra prezzi prima e dopo la riforma dei SIG, moltiplicate per le stime dei consumi ottenute dalle indagini sui consumi delle famiglie. Questa metodologia richiede la conoscenza della spesa aggregata e dei prezzi dei servizi domestici in diversi anni. Questo approccio assume quindi che l'elasticità dei consumi di servizi domestici a variazioni nei prezzi degli stessi e nei prezzi degli altri beni e servizi sia nulla; la funzione di utilità che ne consegue sarà caratterizzata da sostituibilità nulla tra questi servizi ed altri beni e servizi. Alternativamente, questo metodo è coerente con la presenza di elasticità non nulla della domanda a variazione di prezzi all'interno di un "approccio di riforma dei prezzi" standard, purché si escludano aspetti distributivi (si veda ad esempio Brau e Florio, 2004). Sebbene queste assunzioni possano sembrare piuttosto restrittive, la metodologia di Waddams Price e Hancock (1998) dimostra di essere informativa riguardo alla distribuzione dei vantaggi, specialmente quando le variazioni dei prezzi sono ridotte e la domanda è relativamente inelastica (si veda, ad esempio, Gomez-Lobo, 1996, e per un'analisi econometrica, Banks, Blundell e Lewbel, 1996). La metodologia proposta da Brau e Florio (2004) valuta le riforme dei SIG all'interno del più ampio schema della teoria della riforma dei prezzi (Dreze e Stern, 1990). Questo approccio permette una analisi normativa dei cambiamenti di politiche di gestione e produzione dei SIG in uno schema di second best, semplificando la valutazione degli effetti di ampie variazioni dei prezzi. Tuttavia l'analisi degli effetti redistributivi delle riforme nei SIG si sono finora concentrati sul Regno Unito e al momento non vi sono analisi comparative a livello europeo.

Un ulteriore tema di elevato interesse di policy che ha attratto l'attenzione della comunità scientifica riguarda il tema del finanziamento del bilancio dell'Unione, con i limiti rilevati in letteratura per la c.d. quarta risorsa e l'emergere di proposte alternative che vanno dall'utilizzo di un'Iva europea all'addizionale sulle imposte nazionali sul reddito. A questo si deve aggiungere il dibattito sulla revisione del Patto di Stabilità, che è stato considerato da molti in letteratura come un importante limite alla crescita e che ha dato origine a una serie di proposte correttive. Lo sviluppo può dipendere in maniera rilevante anche dalle istituzioni di governo, che possono essere più o meno decentrate. La ripartizione ottimale delle competenze di spesa tra l'UE e gli Stati membri rappresenta ad oggi un punto di discussione sia in termini di applicazione concreta che di analisi teorica. Nell'ambito del dibattito economico, gli economisti hanno per lo più fatto riferimento ai principi della teoria classica del federalismo fiscale (Oates 1972, 1999), secondo cui il vantaggio del decentramento consisterebbe nella capacità del governo locale di adattare le modalità di fornitura alle preferenze della popolazione locale. Il frequente riferimento al principio di sussidiarietà in molti atti ufficiali dell'UE testimonia il rilievo assunto dal principio del decentramento di Oates. Dal punto di vista teorico, tuttavia, l'attribuzione delle competenze pubbliche tra i diversi livelli governo dovrebbe essere il risultato di un'attenta considerazione dei costi e dei benefici connessi alle soluzioni accentrata e decentrata (Alesina and Spolaore 1997; Alesina, Angeloni and Schucknecht 2002; Breuss and Eller, 2003). In particolare, dovrebbero essere valutati i vantaggi e i costi in termini di benessere collettivo che deriverebbero dagli effetti di spillover territoriale nella fornitura pubblica dei beni, dalle economie di scala e dall'eterogeneità delle preferenze rispetto a tali beni. Sia le economie di scala che gli effetti di spillover spingono verso una centralizzazione delle politiche pubbliche in relazione alla riduzione dei costi e alla possibilità di realizzare il principio di corrispondenza. L'ipotesi che le giurisdizioni di ampie dimensioni possano essere comunque caratterizzate da maggiore eterogeneità nelle preferenze individuali per le politiche pubbliche e l'idea che i governi locali abbiano una maggiore conoscenza delle preferenze dei propri cittadini offrono motivi a sostegno delle decentramento delle funzioni. Partendo da queste indicazioni, Alesina and Spolaore (1997), Alesina, Angeloni e Etro (2001; 2003) mostrano che in presenza di effetti esterni positivi che la fornitura pubblica di un paese genera sul benessere di un altro paese, il livello della spesa pubblica deciso da un pianificatore sociale sarebbe differente rispetto a quanto accadrebbe in corrispondenza di una soluzione decentrata. Alesina and Wacziarg (1999) assumono che la popolazione di un paese, distribuita lungo una dimensione spaziale o ideologica, debba decidere un insieme di politiche pubbliche, e definiscono l'eterogeneità delle preferenze come la distanza media degli individui dal centro della distribuzione. In questo scenario, la centralizzazione delle politiche pubbliche che accresce la dimensione della popolazione interessata determina una aumento delle perdite di benessere. Alesina, Baquir and Easterly (1999) e Easterly and Levine (1997) sostengono la soluzione decentrata evidenziando come le divisioni etniche costituiscano un importante causa di eterogeneità delle preferenze. In generale si sostiene che una popolazione più ampia è probabilmente meno omogenea (Alesina, Perotti and Spolaore 1995; Breuss and Eller, 2003) a causa delle più forti differenze culturali.Sul piano normativo, le prescrizioni di questo filone di letteratura indicano dunque che l'UE dovrebbe concentrarsi sulle aree di intervento dove le economie di scala e le esternalità sono rilevanti rispetto alla eterogeneità delle preferenze.

Anche il problema dell'allocazione ottimale del potere impositivo è ampiamente dibattuto nella teoria del federalismo fiscale (si veda, ad esempio, Mc Lure, 1983). Ma le conclusioni tradizionalmente raggiunte sulla base di questa letteratura sono di scarsa utilità per affrontare il problema nello specifico contesto istituzionale della UE, caratterizzato da una autonomia fiscale molto elevata degli stati membri, da un bilancio centrale estremamente esiguo, da una forte riluttanza da parte degli stati membri a rinunciare alla propria sovranità fiscale, e da un processo decisionale ancora basato sulla regola dell'unanimità. I problemi trattati nella letteratura riguardano soprattutto la legittimazione e la razionalità economica degli interventi comunitari per promuovere un maggiore coordinamento dei sistemi nazionali, al fine di ridurre le esternalità orizzontali. Il potere di intervento delle istituzioni comunitarie è ampio, ma ciò nonostante fino ad ora sono stati fatti pochi passi concreti, soprattutto nel campo dell'imposizione diretta (si veda, ad esempio, Bordignon Giannini, 2001). Uno dei motivi sta nella difficoltà di raggiungere l'unanimità che è ancora la regola decisionale richiesta, in materia fiscale, nonostante l'allargamento dell'Unione e 25 paesi.

Un tema meno dibattuto è se la UE debba avere un proprio potere impositivo, cioè una o più forme di prelievo che garantiscano la loro autonomia finanziaria, date le esigenze di bilancio. Il bilancio comunitario, quando fu originariamente firmato il Trattato di Roma, si basava unicamente su contributi degli stati membri. Nel tempo il sistema si è evoluto verso l'attuale sistema basato sulle risorse proprie: le risorse proprie tradizionali (tariffe agricole e dazi doganali), la risorsa IVA e la quarta risorsa, nota come risorsa GNP (ora GNI). Questa risorsa, che fu introdotta per consentire di portare in equilibrio il bilancio, ha assunto un'importanza crescente e potrebbe raggiungere nel 2013 il 90% del bilancio comunitario, lasciando completamente nelle mani dei governi nazionali il problema del finanziamento del bilancio europeo (Altomonte e Nava, 2005). Anche la risorsa Iva non può essere considerata una vera imposta della UE.

Il problema di come riformare il sistema di finanziamento del bilancio UE è stato affrontato dalla Commissione nel 1998, in un rapporto che analizza i pro e i contro di diverse soluzioni, in base a numerosi criteri. Più recentemente, nella preparazione del prossimo piano finanziario 2007-2013, la Commissione ha presentato una comunicazione (COM 2004) in cui si suggerisce che più risorse siano basate sulla tassazione a partire dal 2013. Le argomentazioni a favore di una maggiore autonomia impositiva centrale si sono focalizzate sui benefici che potrebbero derivare dall'introduzione di forme di prelievo, al posto delle risorse GNI (Goulard and Nava, 2002, Gros and Micossi, 2005). Le imposte che potrebbero essere candidate ideali come imposte della UE, nella letteratura sono state considerate diverse alternative (per una recente sintesi, si veda Cattoir, 2004). Esempi sono: l'Iva, l'imposta societaria e la tassazione dell'energia, suggerite anche nella citata comunicazione della Commissione del 2004, le accise su tabacco e alcool (European Parliamentary Report, 1994 e Agenda 2000), le imposte sulle comunicazioni (European Parliament, 1997), l'imposta personale sul reddito (Biehl, 1992), la tassazione del risparmio (Menéndez, 2004). <<<