RICERCA ITALIANA     

Democratizzazione e adeguamento istituzionale:
l'azione dell'Unione europea nei paesi del recente allargamento e nei possibili nuovi paesi membri

Università degli Studi di Firenze

Abstract

La ricerca mira a delineare gli effetti dell'azione dell'Unione europea, come attore di democratizzazione, sulle principali istituzioni dei paesi coinvolti nel recente processo di allargamento e sui possibili nuovi paesi membri, alcuni dei quali attualmente candidati all'adesione - Romania e Turchia - ed altri potenziali candidati all'adesione oppure paesi vicini - rispettivamente Serbia-Montenegro e Ucraina.
Le principali istituzioni di cui si studierà la trasformazione sono le istituzioni politiche, giudiziarie ed economiche. In particolare, vogliamo esaminare in che modo queste istituzioni abbiano risposto alle sollecitazioni dell'Unione europea verso l'adozione di norme e pratiche ispirate ai valori democratici, plasmate sul modello europeo, e quindi facilmente integrabili nello spazio politico ed economico dell'Unione.
La chiave di lettura prevalente sarà quella delle negoziazioni tra Unione europea ed i vari paesi, sia nell'ambito della politica di Pre-adesione, che nell'ambito della politica di Stabilizzazione ed Associazione o della nuova politica di Vicinato. Ci proponiamo, quindi, di analizzare quali siano stati o siano attualmente i principali temi in discussione, le principali riforme richieste e come tale adeguamento istituzionale sia funzionale ai principali obiettivi dell'Unione europea, direttamente derivanti dalla democratizzazione, e cioè la realizzazione di un contesto politico stabile e sicuro, e di una altrettanto stabile economia di mercato. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Leonardo MORLINO Università degli Studi di FIRENZE

Obiettivo del Programma di Ricerca

Durante il processo di allargamento ad est l'Unione europea ha giocato un ruolo fondamentale nel ristrutturare le istituzioni e le politiche pubbliche dei paesi dell'Europa centro-orientale, grazie soprattutto al desiderio di vasti strati della popolazione di diventare membri dell'Unione e al monitoraggio intrusivo delle performances politiche ed economiche dei vari candidati.
Il programma di ricerca mira ad elaborare una nuova analisi empirica comparata che consenta di verificare successi e limiti dell'azione di democratizzazione dell'Unione europea verso i possibili nuovi paesi membri. Tali paesi possono essere candidati all'adesione (prossimi all'apertura dei negoziati, alla chiusura degli stessi negoziati, oppure della firma del Trattato di adesione), potenziali candidati all'adesione, verso i quali l'Unione europea ha adottato la Politica di Stabilizzazione e Associazione, oppure partner della Politica Europea di Vicinato. In particolare, abbiamo deciso di occuparci dell'azione dell'Unione europea di promozione della democrazia verso la Romania (candidato all'adesione, in vista della firma del Trattato di adesione), la Turchia (candidato all'adesione, in vista dell'apertura dei negoziati di adesione), la Serbia-Montenegro (potenziale candidato all'adesione) e l'Ucraina (partner della Politica Europea di Vicinato). Infatti, oggi possiamo iniziare a comparare l'azione di democratizzazione dell'Unione europea non soltanto tra casi diversi nell'ambito della stessa politica di pre-adesione, ma anche nell'ambito di diverse politiche europee (la Politica di Stabilizzazione e Associazione e quella di Vicinato), laddove fino alla fine degli anni Novanta gli studi sull'estensione orizzontale della governance democratica da parte dell'Unione europea si concentravano esclusivamente sui paesi dell'Europa centro-orientale, formalmente riconosciuti come candidati all'adesione.
Questa nuova analisi empirica comparata si propone tre obiettivi generali, comuni a tutte le unità locali, e alcuni obiettivi specifici per ogni unità locale.
In primo luogo, vogliamo verificare se è possibile estendere le spiegazioni elaborate nell'ambito degli studi sui nuovi paesi membri, in merito all'adeguamento istituzionale a seguito della pressione europea, ai possibili nuovi paesi membri. Tali studi fanno leva principalmente sui meccanismi della condizionalità e della socializzazione per spiegare in che modo l'Unione europea abbia favorito l'adeguamento istituzionale. Inoltre, questa letteratura ha individuato una serie di variabili interne che, a parità di intervento esterno, possono aver favorito l'adeguamento istituzionale. Infine, si è cercato di individuare le relazioni causali che sussistono tra l'azione dell'Unione europea e il trasferimento e l'implementazione di norme europee, spiegando in che modo i decision-makers interni rispondano alle richieste esterne di adeguamento istituzionale.
In secondo luogo, ci proponiamo di controllare se all'azione dell'Unione europea di democratizzazione corrisponda effettivamente una maggiore democraticità delle istituzioni politiche, giudiziarie ed economiche interne.
Inoltre, vogliamo verificare se esista una chiara correlazione tra intensità della relazione contrattuale, instaurata fra Unione europea e paese terzo, e il grado di influenza che l'Unione è in grado di esercitare. Come abbiamo accennato, ogni caso di studio rappresenta una diversa categoria di paese per quanto riguarda la relazione contrattuale con l'Unione europea, alla quale sono associati diversi incentivi e strumenti di influenza sociale. Ad esempio, gli incentivi e gli strumenti di influenza sociale sono maggiori nel caso di un paese candidato all'adesione, rispetto ad un paese partner della Politica Europea di Vicinato. In particolare, ci domandiamo quanto l'adozione di forme ridotte di incentivi e di opportunità di socializzazione possa influenzare il trasferimento e l'implementazione di norme europee. In altre parole, ci chiediamo quanto forme ridotte di influenza dell'Unione europea, come la prospettiva non immediata o assente dell'adesione e minori opportunità di socializzazione, possano favorire l'adeguamento istituzionale nei paesi terzi.
Infine, vogliamo controllare, per ogni caso di studio, se ci sono ambiti di riforme (relativi per esempio alle istituzioni politiche, giudiziarie o economiche) in cui la pressione dell'Unione europea abbia avuto una maggiore influenza rispetto ad altri ambiti.
Gli obiettivi specifici per ogni unità locale sono i seguenti. L'unità di Trieste si propone di orientare la ricerca alla luce delle trasformazioni in atto nei paesi dell'Europa centro-orientale a seguito della prospettiva dell'adesione all'Unione europea. L'obiettivo principale dell'unità di Firenze consiste nell'esaminare se, in quale misura, e attraverso quali meccanismi, l'Unione europea sia responsabile dell'adeguamento delle istituzioni politiche – parlamento, governo e partiti politici - nei possibili futuri stati membri, in particolare Romania, Turchia, Serbia-Montenegro e Ucraina. L'unità di Bologna si propone principalmente di valutare l'impatto dell'azione dell'Unione europea sui sistemi giudiziari dei paesi del recente allargamento e nei confronti dei possibili nuovi paesi membri, per verificare attraverso quali modalità le istituzioni giudiziarie abbiano risposto alle sollecitazioni dell'Unione di conformarsi ad un complesso di istituzioni e valori democratici europei. L'obiettivo principale dell'unità di Pisa consiste nell'analizzare come l'adeguamento istituzionale delle banche centrali, indotto dalle pressioni dell'Unione europea o da atteggiamenti imitativi, nei nuovi paesi membri e nei possibili futuri paesi membri, favorisca od ostacoli il processo di democratizzazione in questi paesi. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La promozione della democratizzazione

La letteratura è divisa per quanto riguarda il ruolo dei fattori esterni nei processi interni di democratizzazione, intendendo per "fattori esterni" oppure per "dimensione internazionale" tutti quei fattori esterni che possono influenzare le trasformazioni democratiche all'interno degli stati: fenomeni transnazionali, aspetti regionali, organizzazioni non governative, stati ed altri attori internazionali. In particolare, alcuni studi sulla democratizzazione si domandano se i fattori esterni giochino un ruolo secondario o concorrente rispetto ai fattori interni.
Inizialmente, la c.d. letteratura sulle transizioni, ad esempio dei paesi dell'Europa meridionale e dell'America latina tra il 1974 e il 1989, riteneva che i fattori esterni non giocassero alcun ruolo o al massimo un ruolo marginale nei processi interni di trasformazione (O'Donnell, Schmitter e Whitehead 1986; Diamond, Linz e Lipset 1989; Linz e Stepan 1986). Per esempio Philippe C. Schmitter scriveva, nell'introduzione alla parte sul Sud Europa di "Transitions from Authoritarian Rule", che tali transizioni erano ampiamente spiegate in termini di forze e calcoli nazionali e che gli attori esterni tendevano a giocare un ruolo indiretto e di solito marginale, eccetto nei casi in cui vi era l'occupazione da parte di una potenza esterna (1986, 5).
Già all'inizio degli anni novanta alcuni autori sottolineano la necessità di riconsiderare il ruolo svolto dalla dimensione internazionale nei processi interni di democratizzazione, sebbene trattandosi di un ruolo secondario rispetto ai fattori interni. Samuel P. Huntington (1991), per esempio, non esclude che la democratizzazione di un paese possa essere influenzata dalle azioni di istituzioni e governi esterni al paese, tuttavia ritiene che il modo migliore per inquadrare l'azione di paesi stranieri consista nel descriverla nei termini di ritardo o accelerazione degli effetti dello sviluppo socioeconomico sulla democratizzazione. Sarà Geoffrey Pridham (1994, 7) il primo a riconoscere che con la fine della guerra fredda i fattori internazionali possono avere una maggiore influenza rispetto al passato. Qualche anno dopo, anche lo stesso Philippe C. Schmitter (1996, 27-8), afferma che è venuto il momento di riconsiderare l'impatto del contesto internazionale sul mutamento di regime.
La spiegazione di questo cambiamento risiede nel fatto che le transizioni democratiche dei paesi dell'Europa orientale e dell'Africa, dopo il 1989, sono state maggiormente influenzate dagli eventi internazionali, in particolare la caduta del muro di Berlino e la dissoluzione della ex Unione Sovietica, rispetto alle prime transizioni. Inoltre, con la fine della guerra fredda, i principali attori internazionali, che siano stati (Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Germania, Norvegia e Giappone) oppure organizzazioni internazionali governative (in particolare le Nazioni Unite, la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale, la Comunità europea, il Consiglio d'Europa, l'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa, e l'Organizzazione degli Stati Americani) e non governative (come la fondazione Open Society, Freedom House e Transparency International), iniziano ad elaborare una serie di meccanismi ed incentivi per favorire l'adozione e il consolidamento di riforme democratiche e di libero mercato da parte di Stati terzi.
Laurence Whitehead (1996, 23) va oltre, affermando che può essere fuorviante relegare la dimensione internazionale in seconda posizione rispetto ai fattori interni, e suggerendo che ad essa dovrebbe essere attribuito il ruolo di fattore concorrente, insieme alle variabili interne. In particolare, l'autore mette in rilievo tre dinamiche internazionali che possono favorire la democratizzazione: contagio, imposizione e consenso. La prima si riferisce ad una diffusione estensiva e non volontaria dell'idea democratica in una certa regione geografica, grazie alle somiglianze socio-economiche, politiche o culturali. La seconda consiste nell'imposizione da parte di una potenza esterna di una qualche forma di democrazia. La terza dinamica riguarda la promozione della democrazia attraverso il consenso ed esamina la complessa interazione che si crea tra attori domestici e internazionali.
Infine, sebbene in posizione minoritaria, Luigi Bonanate (2000, 36) sostiene che la trasformazione in atto in Europa orientale e in Medio Oriente dipenda più dal successo dell'impatto internazionale delle politiche democratiche che non da dinamiche interne, come a lungo ritenuto. Infatti, a suo parere le condizioni che possono favorire la diffusione della democrazia nel mondo appartengono all'ambito della politica internazionale ben più che a quello delle singole politiche interne.

L'Unione europea e la promozione della democrazia

Per quanto riguarda l'Unione europea, Laurence Whitehead ritiene che essa rappresenti l'esempio più significativo della dinamica del consenso. In particolare, l'autore parla di convergenza, in quanto i paesi che desiderano diventare membri di questa comunità devono convergere verso standard liberali, sia di natura economica, che politica, ovvero soddisfare una serie di condizioni.
Diversi autori si sono interrogati sull'impatto di questa condizionalità sul consolidamento democratico dei paesi del sud Europa – riferendosi con questa accezione a Grecia, Spagna e Portogallo - negli anni Ottanta, e sull'attuale consolidamento democratico dei paesi dell'Europa centro-orientale.
Per quanto riguarda i paesi del sud Europa, Laurence Whitehead ritiene che, sebbene gli attori chiave coinvolti nel cambiamento di regime siano stati interni, le loro strategie siano state fortemente modellate dalla pressione di regole e strutture elaborate all'esterno (1996, 261). Questo perché l'adesione alla Comunità europea era ben vista in quasi tutti i settori della società dei tre paesi mediterranei, in quanto rappresentava il riconoscimento a livello internazionale delle loro credenziali democratiche, garantiva un accesso illimitato ad un mercato importante e offriva un ancoraggio rispetto ad un eventuale ritorno a pratiche autoritarie (2001, 421). Anche Leonardo Morlino (1998, 166) considera il fattore internazionale rilevante indirettamente, ovvero così come tradotto dalle élites domestiche.
Il discorso è più complesso per quanto riguarda il consolidamento dei paesi dell'Europa centro-orientale. In particolare, laddove una parte della letteratura mette in luce alcuni rischi della strategia dell'Unione europea di promozione della democrazia attraverso l'allargamento, la maggior parte degli autori ritiene che il processo di estensione orizzontale della governance democratica da parte dell'Unione europea abbia nel complesso rafforzato le fragili democrazie dei paesi dell'Europa centro-orientale, indicando tuttavia alcuni limiti dell'azione dell'Unione europea.
Laurence Whitehead (2001, 416) avverte che la strategia dell'Unione europea di promozione della democrazia, attraverso l'allargamento, pone in primo piano i processi esterni, mettendo allo stesso tempo in discussione l'autorità di istituzioni nazionali chiave come il parlamento. Infatti, partendo dal riconoscimento che l'Unione europea ha effettuato verso i paesi dell'Europa centro-orientale un monitoraggio delle performances politiche ed economiche molto più intrusivo rispetto a quello attuato verso i paesi dell'Europa meridionale, l'autore ritiene che l'eccessiva condizionalità esterna possa minare la fiducia in sé stessi e quel senso di autenticità indispensabili per il consolidamento di queste democrazie post-comuniste (2001, 428).
Liborio Mattina (2004, 17-19), sebbene non ridimensionando il ruolo dell'Unione europea nel favorire le trasformazioni, avverte che è necessario considerare attentamente i fattori interni di natura economica, sociale e istituzionale, in base ai quali variano le capacità di adattamento dei governi e delle istituzioni alle sollecitazioni provenienti dall'esterno. L'autore ritiene che l'influenza dell'Unione europea sia significativa soltanto quando assecondi tendenze riformatrici già presenti nei singoli casi nazionali, ed abbia esiti limitati quando l'orientamento dei governanti e il peso del passato concorrano a creare condizioni interne sfavorevoli alla ricezione delle sollecitazioni esterne.
Decisamente più ottimista è Paul J. Kubicek (2003, 214) per il quale l'Unione europea con un programma rigoroso di democratizzazione, basato sulla condizionalità, è stata in grado di avere un successo anche verso paesi che l'autore definisce come "reluctant democratizers"(Latvia, Slovacchia, Romania, Turchia, Croazia, Ucraina e Marocco).
Oggi l'Unione europea vuole essere un attore di democratizzazione non soltanto verso i paesi candidati all'adesione (Romania, Bulgaria, Turchia, Croazia), ma anche verso i paesi potenziali candidati dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegoina, FYROM, Serbia-Montenegro) e i partner della Politica Europea di Vicinato (Moldavia, Ucraina, Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Marocco, Palestina, Siria, Tunisia, Armenia, Azerbaijan, Georgia). Infatti, l'Unione dichiara nei documenti ufficiali relativi alla Politica di Stabilizzazione e Associazione verso i Balcani occidentali e relativi alla nuova Politica Europea di Vicinato, di voler applicare a queste due categorie di paesi terzi la stessa condizionalità politica ed economica adottata per i paesi candidati. Tuttavia, l'Unione europea prevede di offrire l'incentivo dell'integrazione politica soltanto ai paesi candidati e potenziali candidati all'adesione, escludendola a priori per i partner della Politica Europea di Vicinato, che possono aspirare soltanto ad un'integrazione di natura economica. Lo studio delle trasformazioni delle istituzioni domestiche a seguito della Politica Europea di Stabilizzazione e Associazione verso i potenziali candidati dei Balcani occidentali e della recente Politica Europea di Vicinato verso i vicini rappresenta una nuova area di ricerca.
Interrogandosi sulla nuova Politica Europea di Vicinato, elaborata per rispondere all'esigenza di creare una zona di stabilità e prosperità ai confini dell'Unione senza offrire a questi paesi la prospettiva dell'adesione, Judy Batt, Dov Lynch, Antonio Missiroli, Martin Ortega e Dimitrios Triantaphyllou (2003, 126-127) ritengono che l'Unione europea dovrebbe distinguere la nozione di Europa da quella di Unione europea e modificare il messaggio che invia a questi paesi. Infatti, i confini dell'Unione europea non sono necessariamente quelli dell'Europa. Inoltre, il messaggio dell'Unione europea ai paesi vicini dovrebbe essere modificato da "dovete diventare come noi" – così come avviene per i paesi candidati e potenziali candidati - a "noi saremo con voi", in quanto piuttosto che diventare necessariamente "come noi", hanno bisogno di essere rassicurati che "noi saremo con loro".

L'Unione europea e le trasformazioni dei sistemi giudiziari e delle banche centrali

La promozione di riforme di rule of law è al centro dell'attività di democratizzazione dell'Unione europea, e sebbene tale dimensione non risulti sufficientemente studiata nella letteratura (Cremona 2004; Sadurski 2004), viene considerata una delle dimensioni più importanti della c.d. qualità democratica. Già Juan Linz e Alfred Stepan (1996), nel loro lavoro sul consolidamento democratico, hanno indicato che il livello di rule of law presente in un paese riflette l'intera qualità democratica del regime politico. Più recentemente, secondo Larry Diamond e Leonardo Morlino (2004) la rule of law è la base su cui ogni altra dimensione della qualità democratica poggia. Pertanto, l'impatto dell'attività dell'Unione europea di promozione della rule of law sui sistemi giudiziari dei diversi casi di studio, sarà indicativo di un processo più ampio di riforma. Infine, Richard Youngs (2001) ha suggerito che la promozione della rule of law può essere un'area da sviluppare in quelle società – come per esempio nel Nord Africa e nel Medio Oriente – che potrebbero essere più riluttanti ai principi della democrazia liberale.
Così come nel caso dei sistemi giudiziari, anche lo studio delle banche centrali è indicativo di un più vasto processo di riforma. Infatti, esse svolgono non soltanto la funzione di principale recettore delle pressioni economiche dell'Unione europea, ma hanno anche il ruolo di attore privilegiato nella promozione delle trasformazioni in campo finanziario. Tuttavia, diversamente dai sistemi giudiziari, per i quali non esiste un unico modello europeo di riferimento, la letteratura sulle banche centrali (Healey e Harrison 2004) ha messo in evidenza che fin dai primi anni Novanta l'Unione europea è stata in grado di proporre ai paesi dell'Europa centro-orientale un modello ben definito di Banca Centrale, ovvero della principale istituzione economica dello stato moderno. Infatti, con la creazione della Banca Centrale Europea, tale modello ed il complesso dei suoi obiettivi istituzionali è stato un punto di riferimento ineludibile per i nuovi stati membri e continua ad esserlo anche per i potenziali nuovi paesi membri.

Modelli esplicativi dell'influenza esterna

Nel corso di questi anni la letteratura ha elaborato diverse spiegazioni di come la pressione dell'Unione europea possa favorire il trasferimento di norme europee e la trasformazione delle istituzioni interne sul modello europeo. Sulla base di questa letteratura Leonardo Morlino e Amichai Magen (2004) hanno ricostruito quattro modelli esplicativi: esempio, condizionalità, socializzazione ed embedding.
In base al primo modello – l'esempio – i decision-makers di alcuni stati terzi, insoddisfatti della loro situazione interna, decidono di adottare norme e pratiche europee per emulare un vicino che essi percepiscono come attraente, un esempio da seguire.
La condizionalità è sicuramente la nozione più studiata per quanto riguarda le modalità attraverso le quali un attore internazionale può promuovere la trasformazione delle istituzioni interne. Essa collega la concessione di una serie di incentivi o benefici al soddisfacimento di alcune condizioni. L'Unione europea, con i criteri di Copenaghen, enunciati nel giugno del 1993, ha esplicitamente collegato la possibilità di diventare membri dell'Unione al soddisfacimento di una serie di condizioni di natura politica, economica e relative all'adozione dell'acquis communitaire.
Un'ulteriore spiegazione di come le norme europee possono essere trasferite e interiorizzate proviene dalla socializzazione. Si tratta di una spiegazione che condivide gli assunti di base del costruttivismo sociale, diversamente dalla condizionalità che rientra in un approccio razionalista. Essa fa riferimento alle percezioni di legittimità delle norme, all'appropriatezza del comportamento ("la logica della appropriatezza" di March e Olsen) e al complesso social-learning intrapreso dalle comunità epistemiche.
Infine, l'embedding è una spiegazione di natura neo-istituzionalista, in base alla quale le norme e le pratiche interne vengono trasformate a seguito dell'immersione in una più ampia entità politica-economica. In particolare l'embedding comporta tre meccanismi di influenza. Innanzitutto, l'erosione di limiti geografici, economici e politici-culturali tra il sistema domestico e il più ampio sistema politico-economico che cerca di influenzare il primo. Tale erosione è tuttavia costruttiva, in quanto sostituisce le strutture interne con altre strutture disegnate all'esterno attraverso l'inserimento di norme e l'ancoraggio. L'inserimento delle norme è l'aspetto interno dell'embedding e comporta il trasferimento e l'interiorizzazione di leggi, istituzioni e pratiche europee. L'ancoraggio democratico si riferisce, invece, all'aspetto esterno dell'embedding, legando le istituzioni, le politiche e le élites domestiche alle regole e alle istituzioni sovranazionali. <<<