RICERCA ITALIANA     

Politiche pubbliche e sviluppo negli anni del centro-sinistra (1962-1974)

Università degli Studi di Siena

Abstract

La ricerca promuoverà lo studio delle politiche pubbliche, in quanto reti di decisioni che distribuiscono valori imperativi nella società, nell'Italia degli anni '60-prima metà degli anni ‘70 in rapporto allo sviluppo economico, alla cittadinanza sociale, al benessere sociale, all'evoluzione del sistema istituzionale e politico, ai processi di integrazione (o di frammentazione) sociale, nel rapporto alto/basso o centro/periferia. A tale scopo analizzerà il ruolo dei diversi attori nazionali e locali –istituzioni, enti territoriali, corpi amministrativi, partiti, forze imprenditoriali, organizzazioni degli interessi, associazioni– nella formazione e nell'adozione delle politiche economiche, distributive, di investimento e di sostegno; le procedure e le tecniche utilizzate; i risultati conseguiti. Assumerà un taglio comparativo tra realtà territoriali significative, grazie ad un'accentuata sinergia tra le unità di ricerca locali, prevedendo a tale scopo interazioni e forme varie di collaborazione. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Maurizio DEGL'INNOCENTI Università degli Studi di SIENA

Obiettivo del Programma di Ricerca

L'attesa è di portare un contributo decisivo alla conoscenza dei comportamenti e degli eventi di una fase storica che ebbe un'influenza duratura sulla storia italiana. Ci si attende un contributo decisivo sull'interrogativo se intervento pubblico fu conseguente e a supporto dello sviluppo, e se l'"imprenditore pubblico" sostituisse o integrasse l'iniziativa privata carente; e se la classe politica assecondò, preparò, guidò, insomma operò in modo congruo rispetto alle opzioni possibili.
Attraverso l'analisi delle politiche pubbliche e delle politiche di lobbying delle classi dirigenti locali (riunite negli enti locali, nelle camere di commercio, negli istituti di credito, nelle associazioni di imprenditori), e delle tipologie dell'intervento d'investimento, distributivo, di assistenza e promozione), l'obiettivo è di pervenire a una più approfondita valutazione dell'identità italiana, intorno ai temi centrali dello sviluppo/modernizzazione e rendita/arretratezza, equilibrio e squilibrio, integrazione e disuguaglianze/frammentazione. Ci si attende infine che la rilevanza degli studi metodologico-concettuali e dei risultati empirici sulla "dimensione locale" dia un contributo importante al tema del localismo/regionalismo, troppo spesso assunto da una parte a sinonimo di particolarismo, clientelismo, familismo, frammentazione, chiusura, dall'altra considerato come via di accumulazione di capitale sociale, sviluppo territoriale, valorizzazione della risorsa-uomo. Ciò vale per gli anni e per le esperienze qui considerate, ma noi riteniamo che i risultati conseguiti possano essere di stimolo per considerazioni di più ampio respiro sulle chances o sui limiti dello sviluppo/modernizzazione del sistema-paese. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La fase storica di sviluppo e di forti trasformazioni economiche e sociali che interessò i paesi occidentali dal secondo dopoguerra alla metà degli anni Settanta, che non a caso è stata definita da Eric J. Hobsbawn "età dell'oro", cambiò profondamente il volto dell'Italia, sulla spinta dell'accelerata industrializzazione e dell'esodo dalle campagne, consentendole di passare gradualmente dalla periferia al centro del sistema economico mondiale e di colmare almeno in parte il tradizionale divario dai paesi più avanzati. Il grande cambiamento coincise in Italia con gli anni dei governi centristi e, dal 1962 al 1974, con quelli di centro-sinistra,che assunsero la sfida tanto impegnativa quanto ambiziosa che si proponeva l'integrazione economica fra le varie parti d'Italia.
La confluenza in sede governativa fra la Dc e il Psi scaturì soprattutto da un intreccio di moventi di carattere economico e sociale, nell'attesa che fosse possibile, mediante un grappolo di riforme incardinate sul terreno della programmazione economica, venire a capo di alcuni nodi strutturali che il "miracolo economico" non aveva sciolto o aveva aggravato: dal dualismo fra Nord e Sud, al divario fra consumi privati e consumi pubblici; dalla perpetuazione di privilegi e rendite di posizione, alla sopravvivenza di forti sperequazioni nella redistribuzione del reddito, alla mancanza di adeguate forme di assistenza sociale, al permanere di squilibri territoriali e sociali perfino nelle zone più progredite, come le grandi città del "triangolo industriale". E' opinione diffusa fra gli studiosi che quel tentativo, forse troppo ambizioso, naufragò, arenandosi fra i veti incrociati della Confindustria, dei sindacati e fra le divergenze insorte in progresso di tempo fra i partiti della coalizione di governo, e per la mancata riforma della pubblica amministrazione. Resta da chiedersi allora se uscisse confermata anche per gli anni ‘60 la tesi di Fabrizio Barca, che ha individuato nel "compromesso senza riforme" o nel "compromesso straordinario", costruito negli anni Cinquanta attraverso gli enti autonomi dello Stato, i tratti del patto alla base della ricostruzione e del successivo miracolo italiano, parlando di "occasione mancata" per l'incapacità dei ceti dirigenti a trasformare il capitalismo italiano verso un modello di tipo socialdemocratico, capace di stabilire regole del gioco chiare e di assicurare un'amministrazione pubblica efficiente, propria di uno Stato moderno. In modo analogo, del resto, si è espresso Michele Salvati, secondo cui la classe dirigente non fu all'altezza di guidare le trasformazioni necessarie per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. Infine sarebbe da considerare l'ipotesi di attribuire a quell'occasione mancata alcuni aspetti negativi della storia repubblicana nei decenni successivi (Franco Bonelli e Franco De Felice).
Degli anni Cinquanta e Sessanta del Novecento disponiamo di alcune grandi sintesi, inserite in opere collettanee o in volumi coordinati, quali la Storia d'Italia diretta da Galasso per la Utet, quella curata da Sabbatucci e Vidotto per la Laterza, quella diretta da Renzo De Felice per Luparini o, ancora, la Storia dell'Italia repubblicana curata da Barbagallo per l'Einaudi. Insieme a tali opere si devono considerare altri volumi sulla storia italiana del secondo dopoguerra elaborati in particolare da Colarizi, Di Nolfo, Mammarella, Ginsborg, Santarelli, Lepre e Lanaro. Oltre alle memorie e alle testimonianze dei protagonisti sotto forma di intervista e alle biografie dei principali esponenti politici è andata consolidandosi la pubblicazione di scritti politici, discorsi parlamentare, carteggi personali. Per i partiti politici di massa e antifascisti disponiamo di sintesi apprezzabili (Scoppola Martinelli, Gozzini, Malgeri, Degl'Innocenti, Scoppola, Ragusa, Pombeni, Flores, etc.). In linea di massima, si può dire che l'approccio prevalente è stato orientato alla prospettiva di lungo periodo, attenta più alla dimensione diacronica che non a quella sincronica, non ultimo per gli ostacoli incontrati nella disponibilità di fonti archivistiche. Oggi la maggiore reperibilità di fonti primarie, indispensabili per la comprensione delle dinamiche proprie del periodo, rende possibile e dunque necessaria una più articolata serie di studi anche in questo settore.
L'ampia letteratura sul sistema politico ha fornito un soddisfacente quadro di riferimento, che tuttavia ha palesato difficoltà interpretative non pienamente risolte, come risulta dalle stesse definizioni proposte sulla base di ossimori: democrazia speciale (Maranini), pluralismo polarizzato (Sartori), bipartitismo imperfetto (Galli), pluralismo centripeto (Farneti), pluralismo eccentrico (Mastropaolo). E tuttavia ha contribuito a fornire alla letteratura storica un apparato concettuale importante, di cui essa ancora non è riuscita a fare adeguato uso, anche se più di recente è andata ponendo un'attenzione meno occasionale sul ruolo di aggregazione del consenso di legittimazione e sulla tendenza a creare un sistema fondato sulla gestione e sulle politiche distributive, e sancito dal sistema proporzionale, dei partiti politici italiani. Si è segnalata così la ripresa degli studi sul familismo anche in sede storiografica (Ginsborg), fino all'assiomatica definizione del sistema italiano come "democrazia distributiva", imperniata sulla centralità del potere democristiano. Proprio il radicamento del regime politico in Italia sarebbe avvenuto negli anni '50-inizi anni '60: allora si sarebbe consolidata la "repubblica dei partiti", più che dei cittadini (Scoppola). Nel ventennio successivo al 1953 la costruzione dello stato sociale e la distribuzione del reddito non sarebbe stato l'esito di solidarietà democratica, ma il prodotto della dinamica di interessi particolari, che alla fine avrebbe portato l'Italia a trovarsi tra i paesi europei con la più debole tutela del lavoro, con forte disuguaglianza crescente nella stratificazione sociale del reddito.
L'attenzione storiografica è andata concentrandosi anche nell'analisi della organizzazione partitica dominante nella Repubblica in quanto connubio tra il partito-apparato e il partito-chiesa: un'istituzione totalizzante, mentre le sedi istituzionali per la formazione della volontà politica non sarebbero stati che luoghi di esternazione e di sacralizzazione formale di quanto era già stato deciso, con un esito finale di sostanziale "separatezza" (Pombeni). In questo contesto risulterebbe importante verificare se proprio agli inizi degli anni '60 fosse comune il modello organizzativo del partito di massa, sia nell'impianto strutturale, sia in quello formativo e di educazione politica, dando vita o consolidando definitivamente il mito del partito come locus privilegiato, quasi unico della politica, con possibili effetti di "stagnazione degenerativa" (Ignazi). Se così fosse, allora già lì sarebbero state le premesse del crollo della Prima repubblica, con un sistema progressivamente arroccato su se stesso. Invece del conseguimento della integrazione economica e sociale nazionale, il risultato sarebbe stato piuttosto lo scivolamento nella degenerazione con il governo di partito anchilosato dall'assenza di alternative plausibili e quasi soffocato dalla distribuzione di risorse con la microlegislazione (Pasquino). Infine, la tesi che del radicamento dei partiti nella società civile dell'immediato dopoguerra con il rispetto dei suoi valori tradizionali e dei ruoli e gerarchie prestabiliti, in cambio della legittimazione sociale richiesta alle élite locali (De Luna) suggerisce una chiave interpretativa anche di lungo periodo, non ultimo sul permanere della frammentazione localistica, ma necessita di attente verifiche attraverso l'esame delle politiche pubbliche e studi su casi significativi.
Al riguardo tornerebbero di grande utilità contributi di taglio storiografico sul mercato del lavoro e sulle formazioni territoriali, sulle classi sociali e sul sistema di disuguaglianza sociale nazionale, ed infine sugli ambiti di intervento dello Stato in campo sociale, oggi dominio di altre discipline (Bagnasco, Gallino, Pizzorno, Ascoli, Rossi-Donati, Ferrera, Ascoli, Girotti, Tognetti Bordogna). Per l'utilità di tale approccio vedi ad esempio Silei, 2004. È ben conosciuto in letteratura il ruolo trainante della domanda negli anni '50 e '60, con l'affermazione del consumismo di massa, e i fenomeni di mobilità sociale e le trasformazioni di costume ad esso connessi (Signorelli, Scaramuzzi, Crainz, Piccone Stella). Molto più arretrata risulta invece la ricerca sui temi dell'ambiente e del territorio, così come sulle politiche infrastrutturali, che invece degli indirizzi di studio sopra ricordati potrebbero o dovrebbero costituire il necessario supporto. Eppure negli anni qui considerati tali temi entrarono per la prima volta nel dibattito politico. Anzi, per molti aspetti la ricerca sull'ambiente mantiene ancora un carattere pioneristico, sia in ambito nazionale, sia in certa misura nel contesto internazionale, ove la storia ambientale si è focalizzata principalmente sulla prima metà del Novecento. In ambito nazionale, la base scientifica di partenza è costituita in senso generale dagli studi prodotti dalle discipline storico-urbanistiche e storico-territoriali (Dematteis), mentre nella più specifica prospettiva della storia ambientale, i riferimenti – per il periodo in questione – sono essenzialmente dovuti a precedenti studi dei membri dell'unità di ricerca (Neri Serneri). Analogamente, pur essendo di dominio pubblico che la mobilità costituì un fattore determinante della "grande trasformazione", gli studi sulle grandi infrastrutture e perfino sui trasporti non hanno goduto finora della necessaria attenzione, al di là della presa d'atto del prevalere dell'automobile e della traduzione dell'autostrada nel nuovo paradigma della modernità. In quanto alla storiografia sui trasporti, essa ha privilegiato le singole modalità, soprattutto la navigazione marittima e le ferrovie, mentre sarebbe necessario riflettere complessivamente sul concetto di mobilità per analizzare in un contesto unitario le reti che consentono il movimento di persone, merci e informazioni, come risulta acquisito dalla storiografia internazionale la quale ha come riferimento «The Journal of Transport History», che esce dal 1962. In Italia esistono soltanto pochi tentativi di sintesi a cura di Merger, Pavese e Giuntini, in Storia d'Italia. Annali, vol. XV. Inoltre il recente testo di sintesi di Maggi, Politica ed economia dei trasporti, 2001. Riguardo al ruolo svolto dalla motorizzazione privata nella modernizzazione del nostro paese, poi, esistono ben poche opere di riferimento. Noi presupponiamo che l'esame della politica territoriale e infrastrutturale possa costituire un banco di prova essenziale per la verifica delle ipotesi interpretative precedentemente indicate sull'intervento pubblico, sulla rappresentanza politica e sull'organizzazione dei partiti. Analogamente riteniamo, anche su questi aspetti, essenziale la rivisitazione del "cantiere della Regione", di cui di recente ha trattato Degl'Innocenti, 2004.
Dai riferimenti sopra citati esce un quadro complessivo interessante e ricco di stimoli, ma per comparti separati. In molti casi, anche palesando la necessità di ulteriori verifiche, con più approfonditi studi e un'attenzione interdisciplinare e sul piano comparativo. Si avverte anche –o soprattutto- l'assenza dell'analisi comparativa tra realtà territoriali significative, non ultimo nel loro rapporto con i soggetti istituzionali e politici nazionali e locali. La periodizzazione, anni '60-primi anni '70, consente di esaminare le politiche di intervento pubblico nella loro massima espansione. L'oggetto della ricerca impone di esaminare i diversi attori – istituzioni, enti territoriali, corpi amministrativi, partiti, forze imprenditoriali e organizzazioni degli interessi – nel loro reciproco condizionarsi nell'ambito dell'adozione delle decisioni pubbliche, delle tecniche utilizzate, dei risultati conseguiti in relazione al benessere dei cittadini e più in generale allo sviluppo duraturo del paese. <<<