RICERCA ITALIANA     

Le sfide al governo della nuova polity europea: identità, rappresentanza, cittadinanza e politiche pubbliche

Università degli Studi di Trento

Abstract

L'obiettivo della presente ricerca è esaminare come l'identità, la rappresentanza, la cittadinanza e le politiche pubbliche all'interno della nuova polity europea stiano rispondendo alle sfide derivanti dalla trasformazione dei confini e dall'adozione di nuove forme di architettura istituzionale. Con il termine "confini mutevoli" non ci si riferisce unicamente ai cambiamenti intervenuti con l'allargamento dell'Unione europea a 25 stati membri e alla prospettiva di ulteriori eventuali nuove accessioni. I confini sono mutevoli anche per quanto riguarda la distinzione tra stato e mercato, tra pubblico e privato; e tale trasformazione solleva interrogativi che riguardano i basilari elementi di appartenenza ad una comunità politica – identità, rappresentanza e cittadinanza – e le politiche pubbliche. Inoltre, la modificazione dei confini della politica a livello sovranazionale ha significative ricadute anche per il livello nazionale. Per questo, il progetto proposto esaminerà le nuove sfide e le loro implicazioni sia per l'UE che per il caso dell'Italia. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Sergio FABBRINI Università degli Studi di TRENTO

Obiettivo del Programma di Ricerca

Non vi è dubbio che la politica e il policy-making stiano cambiando, vieppiù nel caso dell'Unione Europea (UE). L'erosione degli epicentri politici propri dell'età moderna è resa evidente dall'emergere di nuovi (e ubiqui) concetti come quelli di governance e di europeizzazione. Le fonti di tali cambiamenti possono essere individuate nella liberalizzazione economica, negli sviluppi tecnologici e nelle trasformazioni sociali. Una maggiore contesa riguarda invece la natura, le dimensioni e la portata di tali cambiamenti. Il presente progetto di ricerca vuole investigare principalmente tre modalità attraverso cui la politica sta cambiando, oltre che le relative conseguenze sul piano del funzionamento della democrazia e della produzione di politiche pubbliche. Esso si focalizzerà sulla ricerca di nuove e creative soluzioni o progetti per affrontare vecchie e nuove questioni di politics e di policy. E inoltre la ricerca esplorerà le modalità secondo cui le nuove strutture sono state progettate e costruite per facilitare tale ricerca (Cerny). Questa riprogettazione e ristrutturazione si basa sulla premessa che la scala nazionale, la quale è chiaramente identificata da un territorio, da una gerarchia di autorità pubblica e da una comunità politica, non può più fornire le basi necessarie e sufficienti per comprendere la politica (Strange). I processi di cambiamento hanno dunque portato a un bisogno diffuso di una nuova architettura (redesigning), di un migliore funzionamento o organizzazione (restructuring) e di una maggiore capacità artigianale ovvero inventiva (rescaling) nel governare. La tesi cardine del progetto sostiene che le attuali possibilità per le società di ricercare soluzioni di politics e di policy a, e attraverso, molteplici livelli territoriali abbiano minato la simmetria tra le strutture e la natura dello stato, da un lato e il territorio, dall'altro, con l'esito di erodere gli epicentri politici dell'età moderna. Il progetto mira a comprendere come i decisori politici siano in grado di apprendere e di esplorare nuovi strumenti per rispondere all'attuale "politica senza centro".
La parola sfida è stata associata a ciascuna fase del progetto di integrazione europea. Il graduale processo di allargamento e approfondimento dell'UE ha dovuto far fronte a una serie di fattori che hanno sempre messo in dubbio la continuità stessa del progetto di integrazione europea. Il punto di partenza della ricerca è anch'esso centrato sulle sfide che sono poste all'UE. Tuttavia, essa sostiene che le sfide di oggi sono di diversa natura rispetto a quelle su cui gli studiosi hanno focalizzato la loro attenzione in passato. Infatti, mentre le precedenti questioni riguardavano la continuità e la fattibilità dell'UE dinanzi all'emergere di possibili ostacoli al processo di integrazione, la ricerca proposta si focalizzerà sulle sfide che l'UE affronta in qualità di polity consolidata che deve governare una serie di politiche pubbliche e di sfide politiche (Lodge). Specificamente, le sfide a cui ci si riferisce rimandano ai seguenti eventi: l'entrata dei nuovi stati membri che solo recentemente sono diventati democrazie e economie di mercato; il processo di Lisbona e le implicazioni sul piano delle politiche pubbliche per il raggiungimento degli obiettivi di crescita e di competitività economica; il futuro del Modello Sociale Europeo di fronte alle pressioni demografiche e ai cambiamenti sociali, tra cui la trasformazione della struttura famigliare; il progetto di dotare la nuova polity di una forma e di procedure di rango costituzionale; e, infine, la gestione delle relazioni transatlantiche. Da sottolineare che le sfide all'orizzonte hanno caratteristiche diverse: alcune sono comuni a tutti gli stati membri, mentre altre non lo sono; ve ne sono poi alcune che investono maggiormente l'UE come polity piuttosto che i singoli stati membri. Inoltre, alcune sfide sono di derivazione interna all'UE, come le pressioni demografiche e il processo di costituzionalizzazione, mentre altre, come la competitività e quelle di natura transatlantica, sono esogene per definizione. La premessa che sta alla base dell'analisi di tutte queste sfide è che l'europeizzazione non significa solo l'istituzionalizzazione delle istituzioni, delle pratiche e dei processi a livello UE, ma anche che gli stati membri progressivamente si rivolgono all'UE come un modo per affrontare le sfide di governo che vengono poste loro (Featherstone e Radaelli). <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

C'è una vasta e ricca letteratura che si è occupata del tema dei mutevoli confini della politica e che può quindi essere utilizzata come punto di partenza per esplorare come la nuova polity Europea condizioni, e a sua volta sia condizionata da, le risposte alle nuove sfide. Parte di questa letteratura rimanda ai lavori che si sono occupati allo stato e alla costruzione della nazione (Bendix; Eisenstadt e Rokkan). Fra questi, Stein Rokkan (Rokkan 1970, 1971, 1973, 1975) che sviluppò la sua analisi del processo di state building attraverso i concetti di boundary (confine) e structuring (strutturazione). Più precisamente, tale autore ha enunciato due proposizioni fondamentali. Facendo ricorso al lavoro di Hirschman (1970), Rokkan ha concettualizzato la costruzione dello stato nazionale come un processo tripartito: a) l'eliminazione delle possibilità di "uscita" per attori e risorse da un determinato territorio; b) la creazione di istituzioni finalizzate al "mantenimento del sistema" attraverso l'attivazione di forme di lealtà (loyalty) verso l'interno; c) l'istituzione di canali di espressione della voce (voice) interna. La "chiusura" (locking-in) di attori e risorse all'interno di uno spazio delimitato da confini orientò le strategie degli attori verso l'interno, in particolare verso le élite nazionali, stimolando al contempo la formazione di nuove strutture organizzative per l'espressione della "voce" e il rafforzamento della "lealtà". Questo processo condusse alla costituzione di nuovi sistemi territoriali altamente integrati. Ora ci si può chiedere se processi simili stiano avvenendo anche all'interno della nuova polity europea e con quali conseguenze per l'identità, la rappresentanza, la cittadinanza e per ampi settori di politica pubblica. La de-strutturazione dei confini nazionali solleva un certo numero di esiti possibili, tra cui la loro riformulazione a livello Europeo (Bartolini 2005; Caporaso).
Nel caso dell'identità politica, processi politici di larga scala in Europa hanno messo in evidenza fenomeni sia di "de-strutturazione" che di "re-strutturazione". La disintegrazione di stati multietnici, la rivitalizzazione delle specificità etniche, l'esplodere dei localismi e delle fratture centro-periferia, nonché l'accelerazione del processo di integrazione europea mettono in discussione la legittimità di istituzioni e comunità politiche vecchie e nuove, comportando una ridefinizione del contenuto delle identità nazionali e locali, e delle relazioni fra queste e gli orientamenti politici. I contesti nazionali sono rimasti certamente rilevanti, ma ciò non implica che i rapporti internazionali siano irrilevanti, piuttosto di rilevanza secondaria. D'altra parte, sappiamo bene che le stesse comunità politiche nazionali sono prodotti artificiali, creati o modificati in un certo momento storico. Il processo di "immaginare" (Anderson 1983) una nuova comunità, che prima non esisteva, ha sempre richiesto un ruolo cruciale da parte delle elites politiche, come è avvenuto anche nel caso del processo di integrazione europea (Lindberg e Scheingold 1971). Diventa perciò essenziale esaminare le attitudini e le credenze delle elites politiche sui temi dell'identità e della rappresentanza.
"Immaginare" in maniera positiva la Comunità Europea è senza dubbio oggi un problema urgente, ma è anche più complicato rispetto al passato, di fronte alle dimensioni raggiunte dalla comunità, all'eterogeneità dei suoi componenti e alle novità di un ambiente più vasto (a seguito dell'ultimo allargamento del 2004). L'ingresso dei nuovi stati dell'Europa centrale ed orientale introduce una maggiore varietà di concezioni e aspettative su che cosa sia e cosa debba essere l'UE. L' "Europa" immaginata dalle elites politiche dei vecchi stati membri può infatti non coincidere con quella che le elites politiche dei nuovi stati hanno in mente al loro ingresso nell'Unione. Infatti, c'è un'importante differenza tra i più vecchi paesi europei e i nuovi stati membri, differenza che rinvia alla diversità nei rispettivi percorsi e modalità di processo di costruzione della nazione (Kymlicka e Opalsky 2001).
Inoltre, se il futuro dell'UE è ancorato non solo alla sua capacità di gestire efficacemente le funzioni che le sono state delegate (Scharpf 1999) ma anche a quella di convincere i suoi cittadini, ovvero i cittadini dei suoi stati membri, che è una "buona" comunità (e cioè cha ha valore in sé), allora una sfida importante chiama in causa le elites politiche europee. Dal momento che, a parte un piccolo gruppo di Eurocrati (Hooghe 2001), le elites politiche europee sono innanzitutto delle elites nazionali, che giocano un ruolo anche europeo (nel Consiglio europeo, nel Consiglio UE, nel Parlamento europeo, etc.), la sfida che le riguarda consiste nel superamento dell'idea di comunità nazionale (rispetto alla quale esse stesse sono costitutivamente legate) e nella sua riconciliazione con quella di un'Unione più ampia. Se e come le elites politiche sapranno confrontarsi con tale sfida è cruciale per il futuro della stessa polity europea. E anche il contesto internazionale potrà offrire nuove opportunità alle elites europee per definire l'Europa e suoi stati membri rispetto ad altre entità politiche, come gli Stati Uniti e la Russia.
Se lo studio del ruolo delle elites politiche nei processi di state building è stato ampiamente sviluppato, al contrario lo studio del ruolo delle elites politiche nell'UE, in particolare rispetto alla formazione di una comune identità europea, è ancora ai primi passi. Infatti, il ruolo delle elites politiche nella costruzione dello stato nazionale è stato approfonditamente discusso da storici, sociologi e scienziati della politica (Rokkan 1970). Importanti lavori teorici ed empirici hanno approfondito il rapporto fra elites e democrazia negli stati-nazione, con riguardo sia alla costruzione dei regimi politici, sia al loro mantenimento e funzionamento (Schumpeter 1954; Sartori 1987; Lijphart 1968; Field e Higley 1980; O'Donnell, Schmitter e Whitehead 1986; Higley and Gunther 1992; Higley e Lengyel 2000). Molti studi empirici hanno analizzato i modelli di reclutamento e carriera (Dogan 2003; Putnam 1976; Pedersen 1976; Best e Cotta 2000), il sistema di valori (Putnam 1973), il comportamento delle elites nelle democrazie nazionali consolidate. Invece, per quanto riguarda lo studio del ruolo delle elites politiche nell'UE, in riferimento al processo di costruzione di un'identità europea, si registra una significativa carenza di ricerca empirica. Se i confini della politica stanno attraversando una fase di trasformazione, allora diventa cruciale conoscere come le elites politiche stiano "immaginando" l'identità e la rappresentanza e i contenuti della rappresentanza nella nuova comunità.
E' poi importante comprendere come le politiche pubbliche debbano essere interpretate all'interno di questi nuovi confini, con nuove strutture e nuove aspettative. La crescente letteratura sull'europeizzazione è solo un tentativo per rendere conto delle complicate modalità attraverso cui distinti livelli di governo in Europa abbiano accesso a molteplici arene decisionali per risolvere problemi di politica pubblica (Fabbrini; Featherstone e Radaelli; Franchino e Radaelli). Ci sono numerose discussioni relative alla questione su come gli stati membri abbiano risposto alle sfida di dover prendere decisioni di politica pubblica all'interno di strutture, i cui confini hanno assunto nuovi significati. In particolare, vi è una vasta letteratura che ha affrontato l'interrogativo se la de-strutturazione dei confini nazionali abbia portato a una ri-strutturazione in favore della convergenza delle politiche pubbliche (Hay; Weiss). Sebbene interessanti, tuttavia i dibattiti sulla convergenza e divergenza tendono a sottovalutare le modalità attraverso cui emergono nuove forme di policy-making, per cui i governi di ogni livello devono partecipare a un processo di movimento tra livelli diversi per poter trovare le soluzioni più appropriate alle sfide che sono loro poste.
In conclusione, il progetto costituirà un importante contributo alla letteratura sui processi di de-strutturazione e di ri-strutturazione dei confini attraverso l'analisi delle loro ripercussioni sulla cittadinanza, l'identità, la rappresentanza e i processi di produzione delle politiche pubbliche all'interno della polity europea. Inoltre, la ricerca non solo fornirà un apporto alla letteratura sull'europeizzazione e sull'integrazione europea, ma sarà anche utile per coloro che si occupano della politica comparata delle società industriali, con una particolare attenzione alle tematiche della riconfigurazione dell'architettura della politica e delle basi di appartenenza ad una comunità politica. <<<