RICERCA ITALIANA     

Stabilità dell'esecutivo e democrazia rappresentativa

Università degli Studi di Napoli "Federico II"

Abstract

Il programma di ricerca ricostruisce gli sviluppi e la fase attuale del rapporto tra tendenze a rendere stabile l’Esecutivo nelle dinamiche delle forme di governo e grado di legittimazione democratica su base rappresentativa. Il tema assume oggi particolare attualità, in ragione di tendenze alla semplificazione delle decisioni e di stabilizzazione dell’Esecutivo, che si spingono fino a concepire una democrazia di mera investitura, a discapito della democrazia “di operazione” – connotata da forme di perdurante controllo dei rappresentanti e da verifiche permanenti della legittimazione fondata sul consenso dei governati – che ha rappresentato a lungo il nucleo forte, culturale e ideologico, del costituzionalismo.
Per conseguire lo scopo della ricerca, saranno svolte una ricognizione ed una riflessione critica sulle diverse forme di razionalizzazione del sistema di governo che, nell’attuale panorama costituzionale europeo, mirano a rafforzare la stabilità e l’efficacia dell’Esecutivo, al fine di valutare se tali forme riescano effettivamente a realizzare le finalità perseguite, quale ne sia il concreto impatto sugli equilibri istituzionali e quali, eventualmente, i costi in termini di depotenziamento delle Assemblee rappresentative.
Quanto al caso italiano, il quadro degli Esecutivi sembra essere sensibilmente mutato dopo la crisi e trasformazione del sistema dei partiti fin dai primi anni novanta. Tale mutamento è particolarmente evidente in ordine a due distinti profili: la forza politica dell’Esecutivo (ovvero la sua capacità di agire come organo direttivo della maggioranza) e la sua stabilità.
Per ciò che concerne il primo profilo, la letteratura giuridica e politologica ha spesso discorso di “governo debole”.
La ricerca si propone di ricostruire la vicenda italiana fin da quella fase.
E i tratti che tale vicenda ha assunto impongono di considerare le trasformazioni che i processi di governance multilivello hanno impresso all’articolazione dei poteri. Questi effetti concernono, da una parte, il rapporto tra esecutivo e Parlamento, tra Presidente del Consiglio e Ministri, tra Governo nazionale e Governi territoriali; dall’altra, il rapporto con il livello europeo.
Dovranno poi essere esaminati gli effetti delle formule elettorali a dominante maggioritaria introdotte nel 1993.
La ricerca non si limiterà ad indagare i livelli statale e sovrastatale, ma dovrà considerare il complesso sistema delle autonomie, sia perché ai livelli regionale e infraregionale si gioca in maniera significativa il rapporto tra autorità e libertà, per il rilievo crescente delle sedi decentrate della decisione politica, sia perché i modelli di stabilizzazione dell’Esecutivo sono stati spesso sperimentati e si sono affermati negli ordinamenti locali (a livello comunale in ispecie), per poi “circolare” verso il centro del sistema.
A livello regionale la complessa dialettica tra Esecutivo e Legislativo si identifica come un tema chiave del futuro assetto istituzionale. La forma di governo prevista dalla legge 1/1999 è costruita prendendo a prestito parti tipiche della forma di governo parlamentare da un lato e tratti tipici del presidenzialismo dall’altro, senza però identificare adeguatamente le forme di garanzia previste.
Al livello infraregionale, la linea di tendenza che si è registrata nel periodo successivo all’entrata in vigore della legge n. 81 del 1993 è quella di un netta perdita di ruolo dei Consigli e, in particolare, dell’acquisita centralità del Sindaco, manifestatasi anche nella riduzione della Giunta a sede politica servente, in posizione di spiccata sudditanza al vertice dell’Esecutivo. In una prima fase, questo tratto del sistema si è venuto disponendo in concomitanza con una generale attenuazione dell’influenza partitica sugli ordinamenti locali. Tuttavia, ben presto la “presa partitica” si è manifestata in nuove forme, anche con l’impiego meno esitante dello strumento ultimo di condizionamento del Sindaco eletto. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Michele Scudiero Università degli Studi di NAPOLI "Federico II"

Obiettivo del Programma di Ricerca

Obiettivo della ricerca è ricostruire gli sviluppi e la fase attuale del rapporto tra tendenze a rendere stabile l’Esecutivo nelle dinamiche delle forme di governo e ruolo ed efficienza delle rappresentanze elettive. Il tema assume oggi particolare attualità, in ragione di tendenze alla semplificazione delle decisioni e di stabilizzazione dell’Esecutivo, che si spingono fino a concepire una democrazia di mera investitura, a discapito della democrazia “di operazione” – connotata da forme di perdurante controllo dei rappresentanti e da verifiche permanenti della legittimazione fondata sul consenso dei governati – che ha rappresentato a lungo il nucleo forte, culturale e ideologico, del costituzionalismo.
Per conseguire lo scopo della ricerca, saranno svolte una ricognizione ed una riflessione critica sulle diverse forme di razionalizzazione del sistema di governo che, nell’attuale panorama costituzionale europeo, mirano a rafforzare la stabilità e l’efficacia dell’Esecutivo, al fine di valutare se tali forme riescano effettivamente a realizzare le finalità perseguite, quale ne sia il concreto impatto sugli equilibri istituzionali e quali, eventualmente, i costi in termini di depotenziamento delle Assemblee rappresentative.
Quanto al caso italiano, il quadro degli Esecutivi sembra essere sensibilmente mutato dopo la crisi e trasformazione del sistema dei partiti fin dai primi anni novanta. Tale mutamento è particolarmente evidente in ordine a due distinti profili: la forza politica dell’Esecutivo (ovvero la sua capacità di agire come organo direttivo della maggioranza) e la sua stabilità.
Per ciò che concerne il primo profilo, la letteratura giuridica e politologica ha spesso discorso di “governo debole”.
La ricerca si propone di ricostruire la vicenda italiana fin da quella fase.
E i tratti che tale vicenda ha assunto impongono di considerare le trasformazioni che i processi di governance multilivello hanno impresso all’articolazione dei poteri. Questi effetti concernono il rapporto tra esecutivo e Parlamento, tra Presidente del Consiglio e Ministri, tra Governo nazionale e Governi territoriali. In primo luogo, infatti, la partecipazione di membri dell’Esecutivo a sedi di decisione sopranazionale o di raccordo tra diversi livelli di Governo, quali il Consiglio dei ministri dell’Unione europea, il Consiglio europeo, il sistema delle conferenze, comporta una inevitabile riduzione dell’influenza del Parlamento nazionale nella attività legislativa e nella formazione dell’indirizzo politico. In secondo luogo, il Presidente del Consiglio che in una di tali sedi raggiunga un accordo riesce poi con relativa facilità ad “imporlo” ai Ministri e ai partiti di maggioranza mentre, in assenza di una decisione preventiva in queste sedi, la formazione del consenso sulle misure si presenta molto più complessa e accidentata. I processi di governance multilivello, peraltro, se da un lato consentono un esercizio “condiviso” delle competenze stabilite e garantite dal Trattato o dalla Costituzione, dall’altro prendono forma in arene diverse rispetto a quella parlamentare, prive della pubblicità propria di questa. Ciò contribuisce all’emarginazione del Parlamento rendendo il Governo interlocutore privilegiato dei diversi livelli di governo, soprattutto di quelli intermedi, che cercano un dialogo con le istituzioni nei contesti di governance verticale, e, rendendolo ugualmente interlocutore privilegiato dei gruppi di interesse, nei processi di governance orizzontale.
Dovranno poi essere esaminati gli effetti delle formule elettorali a dominante maggioritaria nel 1993: riallineamento bipolare del sistema dei partiti, prassi di indicare agli elettori il candidato alla Presidenza del Consiglio, necessaria revisione dei regolamenti parlamentari. Da essi si attendeva il rafforzamento e la stabilizzazione dell’Esecutivo. Si tratta di valutare il rendimento effettivo della normazione prodotta.
La ricerca non si limiterà ad indagare i livelli statale e sovrastatale, ma dovrà considerare il complesso sistema delle autonomie, sia perché ai livelli regionale e infraregionale si gioca in maniera significativa il rapporto tra autorità e libertà, per il rilievo crescente delle sedi decentrate della decisione politica, sia perché i modelli di stabilizzazione dell’Esecutivo sono stati spesso sperimentati e si sono affermati negli ordinamenti locali (a livello comunale in ispecie), per poi “circolare” verso il centro del sistema.
A livello regionale la complessa dialettica tra Esecutivo e Legislativo si identifica come un tema chiave del futuro assetto istituzionale. La forma di governo prevista dalla legge 1/1999 è costruita prendendo a prestito parti tipiche della forma di governo parlamentare da un lato e tratti tipici del presidenzialismo dall’altro, senza però identificare adeguatamente le forme di garanzia previste. Non è un caso, quindi, che proprio la discussa clausola simul stabunt simul cadent costituisca uno dei principali motivi del ritardo con cui le Regioni hanno proceduto alla formazione degli Statuti, nel tentativo di adottare diverse soluzioni al problema. L’autonomia statutaria delle Regioni, infatti, consente ad esse di determinare la forma di governo e i princìpi fondamentali che ne regolano l’organizzazione e il funzionamento. Saranno indagati i prodotti di siffatta autonomia, mettendo a raffronto le soluzioni introdotte dai nuovi statuti, con particolare riferimento alle forme di bilanciamento delle tendenze monocratiche impresse al sistema, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, che ha orientato e moderato le scelte compiute dalle Regioni.
Al livello infraregionale, la linea di tendenza che si è registrata nel periodo successivo all’entrata in vigore della legge n. 81 del 1993 è quella di un netta perdita di ruolo dei Consigli e, in particolare, dell’acquisita centralità del Sindaco, manifestatasi anche nella riduzione della Giunta a sede politica servente, in posizione di spiccata sudditanza al vertice dell’Esecutivo. In una prima fase, questo tratto del sistema si è venuto disponendo in concomitanza con una generale attenuazione dell’influenza partitica sugli ordinamenti locali. Tuttavia, ben presto la “presa partitica” si è manifestata in nuove forme, anche con l’impiego meno esitante dello strumento ultimo di condizionamento del Sindaco eletto: provocare la crisi e quindi lo scioglimento del Consiglio comunale (ciò che è, insieme, manifestazione di debolezza sistemica, ma anche di volontà di non assecondare la perdita della capacità di condizionamento). Oggi dunque – ma questi profili dovranno essere appunto oggetto di verifica – è probabilmente necessaria una considerazione più articolata, che distingua il peso specifico dei Sindaci, in relazione ai contesti partitici e alla dimensione dei Comuni. Va osservato che, se l’ipotesi di lavoro trovasse conferma, non ci si troverebbe dinnanzi ad una riacquisizione di ruolo dei Consigli, secondo i tradizionali circuiti della rappresentanza collegiale, ma anzi ad un’ulteriore restrizione delle loro possibilità operative, poiché essi sarebbero stretti nelle aree di dominio – peraltro in tensione permanente – del Sindaco, da una parte, e dei partiti politici dall’altra. La crisi del rapporto rappresentativo, in termini di democrazia di operazione, potrebbe essere dunque ancora più evidente, nel raffronto con la prima fase di applicazione della legge n. 81 del 1993. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La ricerca proposta trae ragione dai mutamenti – a tratti tumultuosi – che si sono venuti producendo nei rapporti tra le forme della rappresentanza democratica e le dinamiche delle forme di governo, il loro strutturarsi, la loro efficienza, in un processo storico molto stratificato e ricco di sviluppi e di eventi.
La diffusione del suffragio universale (almeno maschile) nell’elezione dei Parlamenti ha denotato, fin dai primi decenni del XX secolo, il passaggio dallo Stato liberale monoclasse a quello democratico pluriclasse, mutando radicalmente i presupposti teorici e le modalità di funzionamento delle istituzioni rappresentative, in precedenza contrassegnate, almeno nelle forme di governo parlamentari, dalla centralità delle assemblee e – con la fondamentale eccezione britannica – da una certa instabilità degli Esecutivi, da ascriversi principalmente all’assenza di una disciplina di voto da parte dei cangianti e provvisori raggruppamenti parlamentari.
L’ingresso in Parlamento dei partiti di massa, organizzati sul territorio e disciplinati nel voto comportò il passaggio dalle logiche del government by discussion che avevano caratterizzato le Assemblee dell’epoca liberale a quelle del venturo Parteienstaat, fornendo potenzialmente un più solido appoggio politico ai Governi, laddove si fosse sviluppata una dinamica bipolare del confronto politico suscettibile di dar vita a coese maggioranze parlamentari.
Il problema della stabilità dell’Esecutivo tornava quindi a proporsi, dopo le complesse vicende istituzionali della fase liberale, anche se su basi fattuali completamente differenti.
Proprio nel contesto originato dall’estensione del suffragio universale e quindi dall’imporsi della logica democratica, prese il via il processo che Mirkine-Guetzévitch definì di razionalizzazione della forma di governo parlamentare, attraverso cui l’intervento dell’ingegneria costituzionale mirava non solo a sancire esplicitamente la necessità della relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, ma anche a disegnare gli equilibri tra gli organi costituzionali di vertice in modo tale da cercare di influenzarne il funzionamento.
Come noto, la dottrina ha identificato, nelle esperienze costituzionali del primo dopoguerra, due percorsi di razionalizzazione.
Un primo percorso, di cui sono esempi interessanti le Costituzioni austriaca, cecoslovacca e dei Paesi baltici degli anni Venti, mirava a sottolineare la centralità dell’istituzione parlamentare, in una logica assemblearistica che faceva del Governo una sorta di comitato esecutivo dell’assemblea e riduceva ad un carattere meramente protocollare la posizione del Capo dello Stato.
Un secondo percorso, di cui sono esempi interessanti le Costituzioni tedesca e finlandese del 1919, mirava invece, secondo una concezione dottrinale diffusa proprio in quegli anni da autori come Redslob, a identificare un corretto funzionamento della forma di governo parlamentare nell’esistenza di un sostanziale equilibrio tra Esecutivo e Legislativo, garantito proprio dalla centralità del Capo dello Stato, il cui potere di scioglimento anticipato del Parlamento veniva a costituire un contraltare al potere di quest’ultimo di votare la sfiducia al Governo.
Il sostanziale fallimento (salvo nel caso finlandese) anche di questo secondo tipo di razionalizzazione parlamentare portò i Costituenti del secondo dopoguerra (Francia, Italia, Germania federale) a concentrare la propria attenzione sui meccanismi di relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, abbandonando l’ipotesi di un Capo dello Stato politicamente attivo e seguendo con molta circospezione la strada dell’ampliamento della democrazia diretta. È da questo momento che si sviluppa una sofisticata ingegneria istituzionale, volta per lo più a tutelare la capacità d’azione del Governo anche di fronte a Parlamenti frammentati e incapaci di esprimere una maggioranza politica stabile, oppure a indurre, attraverso la disciplina dei rapporti tra gli organi costituzionali di vertice e dei sistemi elettorali, quella logica maggioritaria e bipolare che, nell’esperienza britannica, aveva dimostrato di saper rendere particolarmente fruttuosa la dinamica delle istituzioni parlamentari.
Il panorama costituzionale europeo si è poi arricchito, dagli anni Settanta del secolo scorso, per l’adozione di istituzioni democratiche prima da parte degli Stati autoritari del Sud Europa poi da parte degli Stati socialisti dell’Europa centro-orientale, ed ancora per alcune esperienze di significative riforme delle istituzioni in democrazie già consolidate (Svezia 1974, Svizzera 1999, Finlandia 2000). Ne deriva un complesso intreccio di diverse influenze, variamente accolte e rimodulate dai diversi percorsi costituenti.
Peraltro, accanto ai percorsi della razionalizzazione parlamentare, l’intento di rafforzare gli Esecutivi si è espresso in Europa negli ultimi decenni anche per altre vie, che appaiono pure problematiche per le esigenze della democrazia rappresentativa e della sua espressione istituzionale più alta, il Parlamento. Basti pensare ai tentativi di indurre logiche maggioritarie attraverso l’ingegneria elettorale; al progressivo ampliamento delle funzioni normative concretamente esercitate dagli Esecutivi, attraverso strumenti quali la delegazione legislativa e la delegificazione; alle crescenti costrizioni cui si trovano confrontati i Parlamenti nel procedimento di approvazione dei bilanci; all’esistenza di strumenti assai significativi di indirizzo e programmazione dell’attività parlamentare a disposizione dell’Esecutivo; all’aumento dei poteri decisionali dei Governi in conseguenza del processo di integrazione europea e della tendenza a spostare su Bruxelles la sede decisionale, onde fruire dei più limitati poteri di controllo ed indirizzo di cui gode il Parlamento europeo nei confronti di Consiglio e Commissione, rispetto ai Parlamenti nazionali nei confronti dei rispettivi Esecutivi.
Nel caso italiano, i recenti sviluppi hanno condotto ad una legislazione elettorale (prevalentemente) maggioritaria, intesa ad affrontare una delle questioni centrali nella formazione delle maggioranze parlamentari, quella cioè relativa alla investitura di guida dei governi dei relativi leaders. Sotto tale ultimo profilo, si potrebbe osservare che la nuova ‘costituzione materiale’ determinata dalla legge elettorale sottrae al Presidente della Repubblica l’individuazione del leader incaricato della formazione del Governo.
Rimane peraltro da porsi la questione dei rapporti fra il nuovo quadro previsto dalla legislazione elettorale, il suo rendimento istituzionale nell’ottica della idoneità ad assicurare la stabilità e la cd governabilità (anche alla luce dei risultati delle recenti elezioni) e il nuovo quadro delineato dalla revisione ulteriore della Costituzione, ora sottoposta a referendum costituzionale.
A tutto questo va aggiunto il problema del deficit democratico delle istituzioni europee, i cui percorsi decisionali denotano comunque una compressione delle esigenze della democrazia rappresentativa anche maggiore di quella riscontrabile a livello degli Stati membri.
In tale contesto appare quindi molto utile un tentativo di riflessione sui percorsi dell’ingegneria istituzionale più recente e sulla possibilità di trovare un equilibrio fruttuoso tra le esigenze della governabilità e quelle della rappresentatività democratica. E tale riflessione dovrà compiersi anche tenendo conto della forte integrazione realizzatasi tra i diversi livelli di governo dell’ordinamento, dal livello locale fino all’Unione europea, e che ha portato la dottrina a parlare di multilevel governance. Questa si è venuta plasmando nel corso degli anni secondo moduli organizzativi improntati al principio di leale collaborazione.
Quanto al caso italiano in ispecie, occorre considerare che alcune soluzioni di stabilizzazione dell’Esecutivo – anche a discapito della funzionalità del circuito democratico – si sono venuti sperimentando e consolidando nell’ambito delle autonomie locali.
Con riguardo ai sistemi regionali, il tema del rapporto tra stabilità dell’esecutivo e democrazia rappresentativa può essere affrontato assumendo a punto di partenza la verifica delle soluzioni adottate in riferimento alla scelta di governo regionale, anche alla luce delle decisioni della Corte Costituzionale.
Dopo aver esaminato l’elaborazione dottrinale circa la forma di Governo provvisoria prevista dalla Costituzione, pertanto, è necessario verificare le scelte statutarie adottate dalle singole Regioni al riguardo. A tal fine, è necessario ricordare che allo stato attuale nove Regioni anno effettivamente approvato gli statuti, mentre negli altri casi (e rispettivamente Lombardia, Basilicata, Abruzzo, Veneto, Campania e Molise) non hanno ancora proceduto alla approvazione. In generale, la maggior parte degli Statuti approvati mantiene sostanzialmente invariata la forma di governo ibrida definita dalla Costituzione, prevedendo l’elezione diretta del Presidente e mantenendo la regola riassunta nel principio simul stabunt simul cadent, Sembra dunque confermata la scelta di un sistema “a prevalenza presidenziale” che punta sul rafforzamento dell’esecutivo e sulla conseguente stabilità di governo.
In alcuni casi, tuttavia, le Regioni avevano provato ad adottare soluzioni diverse circa il rapporto tra esecutivo e legislativo: è il caso, ad esempio, dello statuto della Regione Calabria, che aveva provato a predisporre una forma di “presidenzialismo attenuato”. La soluzione prescelta, in sostanza, prevedeva che il corpo elettorale si limitasse all’indicazione del Presidente della Giunta - e, congiuntamente, di un Vicepresidente - piuttosto che eleggerlo direttamente. L'assunzione della carica di Presidente (e di Vice) sarebbe conseguita successivamente alla nomina da parte del Consiglio regionale del candidato con il maggior numero di preferenze. Pertanto, non configurandosi tecnicamente un'ipotesi di elezione diretta, era ammessa la sostituzione del Presidente con il Vicepresidente, nel caso in cui il primo fosse venuto meno per cause diverse dalla sfiducia. Tuttavia la Corte Costituzionale, chiamata a verificare la costituzionalità dello statuto calabro, ha censurato nella nota sentenza 2/2004 la norma in esame, ritenendola incompatibile con quanto disposto dall’art. 126 co. 3 Cost.
Un altro caso particolarmente interessante riguarda la recente sentenza 12/2006, in cui la Corte si è pronunciata sulla costituzionalità dello statuto della Regione Abruzzo, che stabiliva interessanti novità circa il rapporto fiduciario intercorrente tra Giunta e Consiglio regionale, con la possibilità per il Consiglio di esprimere voto contrario al programma presentato dal Presidente della Regione. Anche in questo caso, però, la Corte ha considerato incostituzionali le norme dello Statuto abruzzese.
Nel complesso, il rapporto intercorrente tra esecutivo e legislativo nei sistemi regionali non può più essere descritto come una relazione fiduciaria assimilabile a quella tipica dei sistemi parlamentari, ma che esso si concretizza piuttosto in un rapporto di “consonanza politica” istituito direttamente dagli elettori, la cui cessazione può essere ufficialmente dichiarata sia dal Presidente che dal Consiglio con atti tipici e tassativamente indicati dalla Costituzione.
Quanto al sistema delle autonomie locali, esso è stato segnato – specie negli ultimi quindici anni, dopo una lunga vicenda storica di trasferimenti di funzioni compiuti e ritrattati – da una doppia linea di consolidamento: un significativo processo di conferimento, nel quadro di una tendenza “federativa” incentrata sull’attribuzione alle Regioni della competenza legislativa generale-residuale, e sul superamento del principio del “parallelismo” tra funzioni legislative e funzioni amministrative; la torsione monocratica del sistema, con il potenziamento degli Esecutivi, sia su scala comunale e provinciale, sia su scala regionale.
Sul primo versante, al Comune è stata riconosciuta – con il nuovo art. 118 Cost., nella revisione introdotto dalla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 – la titolarità generale delle funzioni amministrative, salva l’attribuzione alle Province, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato, “per assicurarne l’esercizio unitario” e “sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”. Si tratta di un principio regolativo del riparto delle competenza inteso anche a contrastare ricorrenti tendenze al “centralismo regionale”, principio la cui concreta attuazione, come prevedibile, è destinata a confrontarsi con le resistenze delle Regioni e, in particolare, con le modalità d’impiego, da parte di queste, della leva finanziaria.
Sul secondo versante, la tendenza alla concentrazione del potere nell’Esecutivo e in particolare nel suo vertice si è venuta affermando dapprima nei Comuni, a partire dalla legge 25 marzo 1993. n. 81, per poi diffondersi anche verso le Regioni, in un processo contrastato, in cui la forma di governo e le modalità di elezione del Presidente, nel diffuso ritardo registrato nel processo di adeguamento degli statuti regionali, sono rimasti transitoriamente definiti dagli artt. 122 e 123 Cost. (come modificati dagli artt. 1 e 3 legge cost. 22 novembre 1999, n. 1); i nuovi statuti – ove approvati – hanno confermato questa linea di tendenza: si è trattato di un fenomeno di circolazione “invertita”dei modelli organizzativi fondamentali, dalla periferia verso il centro e non viceversa, peculiare al caso italiano.
Le due linee di sviluppo – potenziamento funzionale e concentrazione monocratica del potere – si sono incontrate in un rapporto di reciproco sostegno concettuale ed ideologico: le esigenze di funzionalità – per una piena attuazione nella direzione del decentramento e del principio di sussidiarietà – sono state ritenute perseguibili più efficacemente, in un sistema che vede semplificati i processi di decisione attraverso la riduzione di ruolo delle sedi collegiali elettive.
Questi fenomeni sono, peraltro, ancora tendenziali e vanno osservati nel loro sviluppo.
Sono, invero, possibili diversi scenari.
Potrebbe determinarsi un nuovo centralismo regionale, per la scarsa capacità di bilanciamento e di moderazione derivante dalla vitalità del circuito democratico attivabile nelle sedi della rappresentanza autonomistica sub-regionale. Una democrazia di mera investitura pervaderebbe l’intero sistema; potrebbe formarsi una oligarchia politico-istituzionale, composta dagli “eletti” e “cooptati” negli Esecutivi, sostenuti dai partiti e dalle frazioni partitiche di riferimento e insieme loro sostanza vitale in mancanza di altre risorse organizzative. Essa, omogenea oltre l’appartenenza ai livelli di riferimento (regionale, provinciale, comunale) potrebbe tendere a dominare il sistema costruendo sedi di decisione sottratte al controllo diffuso e alla partecipazione politica nelle forme della “democrazia di operazione”. La soluzione di tutte le antiche questioni di funzionalità sarebbe affidata alla mutazione monocratica degli assetti organizzativi.
Tuttavia questo esito non sembra necessitato. Il sistema potrebbe mettere in opera bilanciamenti adeguati, del resto apprestati dalla normativa vigente. Alle possibili tendenze centripete regionali potrebbe rispondersi perseguendo l’obiettivo della funzionalità attraverso forme di coordinamento tra i livelli di governo infraregionali. E alla possibile deriva monocratica potrebbe contrapporsi una visione partecipativa della democrazia, perseguita attraverso la disciplina specifica dell’attività amministrativa – statutaria comunale e provinciale, e regolamentare – e attraverso il potenziamento delle forme del decentramento infracomunale. <<<