RICERCA ITALIANA     

La fiscalità dell'innovazione in Europa: profili di diritto tributario comunitario e comparato

Università degli Studi di Pavia

Abstract

“To achieve sustainable global competitiveness, the EU has no choice but to become a vibrant knowledge economy. That is why, in launching the new Lisbon partnership for growth and jobs, the European Council singled out knowledge and innovation for growth as one of three main areas for action. (...) Coordination between the Member State, regional and European levels is needed and European action should support and complement the efforts of national authorities and the private sector”. Così la Commissione europea [COM (2005) 488 final], muovendo dalla constatazione della insufficiente crescita della spesa per R&S nei Paesi UE.
In questo settore, una performance inadeguata ha costi altissimi per l’Europa, perché accresce il gap con i Paesi che tradizionalmente attraggono i maggiori investimenti in ricerca e sviluppo, come gli Stati Uniti e il Giappone, ma anche con nuovi competitori come la Cina, l’India e il Brasile.
La fiscalità può avere un ruolo chiave nell’attuazione dell’Agenda di Lisbona, contribuendo in modo determinante a creare un ambiente favorevole allo sviluppo delle attività di ricerca e di innovazione.
La ricerca delinea innanzitutto la cornice europea della fiscalità dell’innovazione, perché una politica fiscale di dimensione europea è indispensabile per raccogliere una sfida competitiva di scala mondiale; quindi si sofferma sulle fiscalità di alcuni Paesi dell’Unione europea, compresa l’Italia.
Le direttrici della ricerca, di carattere strettamente giuridico, sono tre:
1) l’azione dell’Unione europea, sia sotto il profilo della convergenza dei sistemi fiscali, sia sotto il profilo della riforma della disciplina degli aiuti di Stato;
2) l’azione degli Stati, soprattutto dal punto di vista delle misure di incentivazione delle attività di ricerca e innovazione;
3) il benchmark extra-UE, con cenni di diritto comparato per fare meglio risaltare lo stato della fiscalità dell’innovazione in Europa. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Silvia Cipollina Università degli Studi di PAVIA

Obiettivo del Programma di Ricerca

La ricerca si prefigge l’obiettivo di analizzare lo “stato dell’arte” della fiscalità dell’innovazione in Europa, da un punto di vista strettamente giuridico.
Per favorire lo sviluppo della ricerca e dell’innovazione europee, è senza dubbio necessario che vengano promosse politiche fiscali sostenibili, sia a livello europeo, che a livello nazionale.
La fiscalità è, infatti, uno dei fattori strategici per le decisioni di investimento in attività di R&amp;S.
Tuttavia, esulano dalle finalità di questa ricerca il profilo economico dell’analisi e la formulazione di proposte per ridisegnare la fiscalità in senso innovation-friendly.
La ricerca ha, piuttosto, un fine strumentale, prodromico, rispetto ai contenuti di eventuali interventi riformatori: il fine di ricostruire, de iure condito, i lineamenti dell’attuale fiscalità dell’innovazione.
Non esiste, evidentemente, un'unica fiscalità dell’innovazione in Europa.
Da un lato, vi è il modello delineato dalle istituzioni comunitarie per promuovere – soprattutto dal punto di vista della fiscalità generale – la convergenza e la semplificazione dei sistemi, sia nel settore dell’imposizione diretta, sia nel settore dell’imposizione indiretta.
Dall’altro lato, vi sono le politiche fiscali nazionali a sostegno delle attività di ricerca e innovazione: politiche che possono tradursi, in modo differente, nella predisposizione di un “ambiente” fiscale generale favorevole ed anche in misure specifiche di incentivazione.
La ricerca ha, quindi, due obiettivi settoriali: 1) effettuare il monitoraggio della politica fiscale europea, per coglierne le linee di evoluzione e seguirne lo stato di attuazione; 2) comparare le fiscalità di un campione di Stati europei (compresa l’Italia), per fare l’inventario degli strumenti giuridici, già esistenti, capaci di attrarre investimenti in ricerca e innovazione. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

L’art. 3, comma 1, lett. n) del Trattato CE indica espressamente, tra le azioni della Comunità: “la promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico”.
Per assicurare l’effettivo perseguimento di questa finalità, è stata attuata la revisione intermedia della cosiddetta “agenda di Lisbona”, l’ampio programma di riforme avviato dal Consiglio europeo nel marzo del 2000.
Si è constatato infatti che, rispetto agli obiettivi di Lisbona, i progressi compiuti sono diseguali, sia per la difficile congiuntura economica, sia per la carenza di coordinamento delle azioni intraprese.
Nella Comunicazione del 2 febbraio 2005 al Consiglio europeo di primavera “Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione. Il rilancio della strategia di Lisbona” (Comunicazione del presidente Barroso d’intesa con il vicepresidente Verheugen, COM (2005) 24), la Commissione europea ha ribadito la necessità di un rinnovato impegno, anche perché: “Le sfide da superare appaiono ancora più urgenti di fronte al fenomeno dell’invecchiamento della popolazione e alla concorrenza su scala mondiale”. E il “costo della non Europa”, cioè il costo della mancanza di iniziative, è elevato e quantificabile.
La Commissione non trascura di osservare come gli obiettivi indicati nell’originaria agenda di Lisbona e nella strategia per il suo rilancio presuppongano un’azione di partenariato, che coinvolge le istituzioni europee, i governi e le amministrazioni a livello nazionale, regionale e locale, le parti sociali e la società civile.
In particolare, per garantire un’attuazione efficace della strategia di Lisbona rinnovata, la Commissione e gli Stati membri avranno un ruolo attivo e sinergico.
Nel nuovo programma d’azione di Lisbona, le iniziative comunitarie e nazionali dovrebbero concentrarsi strategicamente su tre obiettivi principali: 1) rendere l’Europa più capace di attrarre investimenti e lavoro; 2) porre la conoscenza e l’innovazione al servizio della crescita; 3) creare nuovi e migliori posti di lavoro.
Va osservato che l’attuazione della nuova agenda di Lisbona richiederà interventi di armonizzazione “positiva”, cioè leggi e leggi-quadro europee volte a far convergere le normative nazionali connesse agli obiettivi in agenda.
Ma la previsione di un livello di azione nazionale presupporrà anche un intervento di controllo delle istituzioni comunitarie sulle normative nazionali, per verificarne la compatibilità con il diritto comunitario. Un rapporto dinamico e dialettico, dunque, tra fonti del diritto nazionali e comunitarie.
Ecco alcuni profili giuridici rilevanti del trade-off Europa-Stati per l’attuazione dell’agenda di Lisbona:
- armonizzazione dell’imposizione fiscale per le imprese che operano in più Stati membri, al fine di sormontare gli ostacoli connessi all’esistenza di 25 differenti fiscalità nell’UE;
- tutela della concorrenza, attraverso la riduzione e il riorientamento degli aiuti di Stato, soprattutto in materia fiscale;
- riduzione dei costi superflui, attraverso il miglioramento della normativa europea e nazionale;
- incentivazione degli investimenti destinati alla ricerca e allo sviluppo, per fare della conoscenza un motore di crescita della produttività;
- altri profili di fiscalità europea e nazionale connessi agli obiettivi indicati.
La fiscalità costituisce un fattore cruciale per l’attuazione concreta degli obiettivi di Lisbona, non solo perché il passaggio dall’enunciazione di un programma-manifesto alla realizzazione di una vera e propria agenda operativa richiede la soluzione dei problemi di reperimento delle risorse necessarie allo scopo, ma anche perché, nello specifico, la creazione di un ambiente fiscale favorevole è necessaria per promuovere lo sviluppo delle attività di ricerca e di innovazione.
Ciò riguarda sia il livello europeo, per le attività svolte direttamente dall’Unione, sia il livello statale, per le iniziative finalizzate al raggiungimento degli obiettivi concordati.
La necessità di adattare soluzioni ampiamente condivise dagli Stati membri alle mutevoli ed ineludibili esigenze della competizione globale configura la realizzazione dell’agenda di Lisbona – ed in particolare la promozione delle attività di ricerca e sviluppo – come una sorta di “cantiere” europeo, ed al contempo giustifica un’attività di monitoraggio articolata, per analizzarne l’evoluzione.
Non a caso l’agenda di Lisbona è definita “strategia”.
L’inerzia delle istituzioni, comunitarie e statali, si ripercuoterebbe negativamente sulla crescita dell’economia e sul progresso della società europea.
L’inerzia sarebbe, di per sé, un fattore di insostenibile svantaggio competitivo.
Come si è già notato, la promozione degli investimenti in attività di ricerca e sviluppo è un punto qualificante di questa azione, per potenziare la crescita attraverso la conoscenza. Un ambiente fiscale favorevole può incentivare la decisione di investimento, avviando il motore della crescita.
Come ha osservato la Commissione europea [COM (2005) 488 final], ricerca e innovazione di solito si sviluppano meglio in mercati aperti e competitivi. Tuttavia, i fallimenti del mercato possono compromettere il raggiungimento di livelli ottimali di ricerca e innovazione, rendendo necessario l’intervento dell’operatore pubblico. Ciò premesso, ed anche in considerazione del fatto che l’innovazione è una priorità europea assoluta, la Commissione intende riformare la disciplina degli aiuti di Stato per le attività di ricerca e sviluppo [State Aid Action Plan, 2005].
Questa rinnovata cornice europea è una condizione necessaria per un più intenso ed ampio uso dello strumento dell’incentivazione fiscale da parte degli Stati membri, come auspicato dalla stessa Commissione. <br />Molti interventi di politica fiscale potranno essere effettuati in futuro, nella prospettiva indicata. Alcuni passi sono già stati compiuti sulla via di Lisbona.
Ma occorre preliminarmente fare il punto sullo stato attuale della fiscalità dell’innovazione in Europa. <<<