RICERCA ITALIANA     

Adattamento al diritto comunitario e dell'Unione europea. Nuovi aspetti problematici e verifica delle soluzioni acquisite.

Università degli Studi di Milano

Abstract

Come noto,nel 2008,secondo anno dell’attività di ricerca qualora il progetto fosse approvato,saranno trascorsi cinquanta anni dall’entrata in vigore del trattato istitutivo della Comunità (economica)europea e quasi dieci da quella del trattato sull’Unione europea,nella versione “ristrutturata” ad Amsterdam.
Alla luce del continuo sviluppo del processo di integrazione europea (peraltro non sempre realizzatosi in modo lineare e costante),la ricerca si propone di(I)studiare i meccanismi attraverso cui l’ordinamento italiano si conforma alle norme comunitarie e dell’Unione europea,ovvero di quelle elaborate in attuazione delle disposizioni del secondo e terzo pilastro,al fine di(II)verificare l’attualità delle soluzioni acquisite,con particolare riguardo all’adattamento al diritto comunitario in senso proprio,adottato cioè nel primo pilastro(si pensi,per tutte,all’attualità della giurisprudenza Granital, recentemente “incrinata” da alcune pronunce che sembrano estendere,valorizzandola,la c.d. teoria dei “controlimiti” alla prevalenza del diritto comunitario sul diritto nazionale)ed alle competenze delle Regioni in tale contesto,e di(III)analizzare le difficoltà e problematiche che ancora si pongono nell’attuazione del diritto comunitario derivato,nonché di quelle nuove che si incontrano nel recepimento degli atti del secondo e terzo pilastro.
L’attività di ricerca svolta dalle singole Unità,pur rispettando la ripartizione di competenze tra le stesse,si coordinerà nell’ambito di una logica comune sottesa al progetto nel suo complesso.Così,in particolare,le Unità facenti capo all’Università degli Studi di Milano e di Bari si occuperanno di verificare i risultati raggiunti ed esplorare le nuove problematiche inerenti,rispettivamente,il primo e il secondo pilastro,mentre le Unità napoletane,facenti capo all’Università degli Studi Suor Orsola Benincasa e alla Seconda Università degli Studi di Napoli (e che,come risulta dai loro modelli B,svolgono attività congiunta e sono “divise” per motivi amministrativi),si dedicheranno allo studio dei rapporti tra ordinamento nazionale e terzo pilastro dell’Unione.
Nella menzionata prospettiva “globale”,la ricerca si prefigge l’obiettivo di:
(a)evidenziare le notevoli differenze che ancora sussistono tra i tre pilastri (quanto,in particolare,alle procedure di adozione degli atti e ai loro effetti giuridici);
(b)raffrontare le modalità di adattamento del diritto interno agli atti adottati nei tre pilastri dell’Unione,per verificare quali,delle soluzioni accolte rispetto agli atti del primo pilastro,siano "esportabili"(all’adattamento)agli atti degli altri due pilastri;
(c)verificare l’effettività della tutela giurisdizionale assicurata agli individui nei tre pilastri e rispetto agli atti adottati al loro interno.
Nella prima fase della ricerca,le Unità si dedicheranno al reperimento,all’analisi e alla razionalizzazione del materiale dottrinale e giurisprudenziale,nonché della prassi nazionale attuativa degli atti elaborati dalle istituzioni comunitarie nei diversi pilastri,anche alla luce delle novità di cui alla l. 4 febbraio 2005,n.11 (recante Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari),sostitutiva della l.9 marzo 1989,n.86 (c.d. legge “La Pergola”)che ha costituito una tappa "storica" del processo di adeguamento del nostro ordinamento al diritto comunitario ed il cui superamento merita,quindi,di essere ampiamente meditato.
Il raffronto tra le peculiarità e le problematiche dei diversi pilastri sarà realizzato soprattutto nella seconda fase della ricerca,cercando di trarre riflessioni critiche e spunti “costruttivi” che favoriscano il rafforzamento del sistema dell’Unione nel suo complesso e che dunque,senza pregiudicare la tutela delle posizioni giuridiche individuali,ed anzi individuando meccanismi idonei a garantirne una protezione maggiore,non rallentino il processo di integrazione europea. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Massimo Condinanzi Università degli Studi di MILANO

Obiettivo del Programma di Ricerca

Obiettivo della presente ricerca è,come può desumersi dal suo titolo,(i)lo studio dei meccanismi attraverso cui l’ordinamento italiano si conforma alle norme comunitarie e dell’Unione europea,ovvero di quelle elaborate in attuazione delle disposizioni del secondo e terzo pilastro,al fine di (ii) verificare l’attualità delle soluzioni acquisite,con particolare riguardo all’adattamento al diritto comunitario in senso proprio (primo pilastro) e alle competenze delle Regioni in tale contesto,e di (iii) analizzare le difficoltà e problematiche che ancora si pongono nell’attuazione del diritto comunitario derivato,nonché di quelle nuove che si incontrano nel recepimento degli atti del secondo e terzo pilastro.
Pur nel rispetto della ripartizione di competenze delle singole Unità,l’attività di ricerca svolta dalle stesse si delineerà in modo coordinato,nell’ambito di una logica comune sottesa al progetto nel suo complesso.
Trascorsi cinquanta anni (nel 2008,secondo anno dell’attività di ricerca nel caso di approvazione del progetto) dall’entrata in vigore del trattato istitutivo della Comunità (economica) europea e quasi dieci da quella del trattato sull’Unione europea,nella versione profondamente “ristrutturata” ad Amsterdam,sembra infatti particolarmente utile affrontare le suddette tematiche in una visione “globale”,che consenta di:
a)evidenziare le notevoli differenze che ancora sussistono tra i tre pilastri,poiché infatti,come noto,l’Unione europea,benché disponga,ex art. 3 TUE,di un quadro istituzionale unico, è costituita da ordinamenti giuridici differenti quanto al ruolo svolto dalle istituzioni,ai meccanismi procedurali e agli strumenti normativi mediante cui esse intervengono;
b)raffrontare le modalità di adattamento del diritto interno agli atti adottati nei tre pilastri dell’Unione,per verificare quali soluzioni accolte rispetto agli atti del primo pilastro siano "esportabili" (all’adattamento) agli atti degli altri due pilastri (si pensi,ad es.,alla giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di “interpretazione conforme” nel caso di norme comunitarie prive di effetto diretto,che recentemente è stata estesa agli atti del terzo pilastro,in particolare alle decisioni-quadro: v. sentenza Pupino,causa C-105/03);
c)verificare l’effettività della tutela giurisdizionale assicurata alle posizioni giuridiche individuali nei diversi pilastri e rispetto agli atti adottati al loro interno.E’ noto come sia tutt’oggi preclusa qualsiasi possibilità di intervento della Corte di giustizia nell’ambito del secondo pilastro e come sia comunque ridotto il suo potere giurisdizionale in seno al terzo pilastro,dove le difficoltà sorgono,in particolare,a causa dell’inesistenza di un meccanismo, analogo a quello di cui all’art. 226 CE,per reagire all’inadempimento degli Stati membri. Inoltre,anche con riguardo al primo pilastro,sorgono oggi nuovi dubbi quanto alla protezione dei diritti fondamentali dell’uomo (v.,per tutte,la sentenza del Consiglio di Stato n.4207/2005,nota come “Admenta”,dove si afferma addirittura che in seno all’Unione europea la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo si pone ancora quale «manifestazion[e] di valenza quasi sperimentale della aspirazione ad una unione più stretta tra i Paesi membri»).
Nella prospettiva ampia di cui si è detto,il raffronto tra le peculiarità e le problematiche dei diversi pilastri sarà realizzato soprattutto nella seconda fase della ricerca,cercando di trarre riflessioni critiche e spunti “costruttivi” che favoriscano il rafforzamento del sistema dell’Unione nel suo complesso e che dunque,senza pregiudicare la tutela delle posizioni giuridiche individuali,ed anzi individuando meccanismi idonei a garantirne una protezione maggiore,non rallentino il processo di integrazione europea.
Così,più nel dettaglio,lo scopo perseguito dall’Unità facente capo all’Università degli Studi di Milano sarà (I)quello di verificare l’attualità della giurisprudenza Granital (Corte cost., n.170/1984),“incrinata” da alcune recenti pronunce che sembrano estendere la c.d. teoria dei “controlimiti” alla prevalenza del diritto comunitario sul diritto nazionale,circoscrivendo l’automaticità della «non-applicazione» del diritto interno contrastante con quello comunitario e proponendo un diverso quadro dei rapporti tra ordinamento comunitario e nazionale; e (II)quello di analizzare i più recenti sviluppi normativi del riparto di competenze tra Stato e Regioni nel recepimento della normativa comunitaria,individuando eventuali analogie e differenze con l’attività delle Regioni nel sistema previgente e con la funzione che esse svolgono nell’attuazione del diritto internazionale e le possibili o auspicabili evoluzioni nell’esercizio di tali competenze.
L’obiettivo sotteso alla ricerca svolta dall’Unità facente capo all’Università degli Studi di Bari sarà quindi quello di analizzare (I) le caratteristiche proprie degli atti del secondo pilastro dell’Unione,(II) le delimitazioni di competenza delle istituzioni tra secondo e primo (ed eventualmente terzo) pilastro e le possibili parziali “intersecazioni” che richiedono interventi contestuali,o paralleli,in pilastri (e con atti) diversi,nonché (III) le peculiarità dei meccanismi di recepimento degli atti del secondo pilastro nell’ordinamento italiano. Con riferimento a quest’ultimo profilo,la ricerca procederà con uno studio sistematico della prassi seguita dagli organi nazionali in sede di trasposizione degli atti,senza rilevare al riguardo regole di carattere generale,poiché,come noto,il loro recepimento (data la loro peculiarità) non avviene mediante meccanismi annuali come quelli dettati,ad esempio, per le direttive dalla l. 4 febbraio 2005,n.11 (recante Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), sostitutiva della l. 9 marzo 1989,n.86.
Quanto poi all’attività di ricerca delle Unità napoletane, facenti capo all’Università degli Studi Suor Orsola Benincasa ed alla Seconda Università degli Studi di Napoli,essa,come risulta dai modelli B delle singole Unità,è complessivamente unitaria (divisa tra due Unità per ragioni meramente amministrative) e finalizzata allo studio dei rapporti tra ordinamento nazionale e terzo pilastro dell’Unione. L’attenzione si concentrerà sulla fase genetica degli atti adottati in tale pilastro,sul ruolo degli Stati (dotati,al pari della Commissione,del potere di iniziativa) e su quello (più ridotto rispetto a quello di cui godono nel primo pilastro) del Parlamento europeo e della Corte giustizia,nonché sulla delimitazione delle competenze "orizzontali" dell'Unione e sulle difficoltà che ancora si pongono nel nostro ordinamento al recepimento della normativa di tale pilastro.Più in particolare,la prima delle Unità mezionate si occuperà di studiare l'efficacia delle fonti del terzo pilastro e,soprattutto,delle decisioni-quadro,in assenza di attuazione da parte degli Stati membri;mentre la seconda Unità ricostruirà un quadro sistematico della disciplina della lotta alle frodi,alla corruzione,al riciclaggio e alle altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione,soffermandosi sul reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie (di cui alla decisione quadro n.2005/214/GAI) e sulle altre iniziative elaborate contro il riciclaggio e la corruzione. Così,già all’interno di tali due Unità (ancor prima di un raffronto e coordinamento sul piano “nazionale”),l’attività di ricerca cercherà di evidenziare le ragioni favorevoli ad una integrale “comunitarizzazione” del terzo pilastro,in linea con quanto prefigurato dal trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (il cui processo di ratifica si è peraltro,come noto,arrestato dopo i referendum negativi di Francia e Paesi Bassi).
Per ulteriori e più specifiche indicazioni relative agli obiettivi perseguiti dalle Unità di ricerca si rimanda ai punti 2.5 dei progetti delle singole Unità. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La base di partenza scientifica della ricerca in oggetto si fonda:
a) sulla natura e l’efficacia giuridica propria sia degli atti di diritto comunitario derivato (ovvero degli atti del primo pilastro, o pilastro “comunitario” in senso proprio) sia di quelli (di più recente creazione ed impiego) adottati in attuazione delle disposizioni del secondo e del terzo pilastro dell’Unione europea (rispettivamente titolo V e titolo VI TUE);
b) sulle differenti scelte operate dal legislatore nazionale per recepire nell’ordinamento interno il diritto comunitario e quello dell’Unione europea, prestando particolare attenzione al ruolo svolto dalle Regioni dopo la riforma del titolo V, Parte II, della Costituzione (ed evidenziando analogie e differenze con l’attività precedentemente posta in essere dalle stesse in sede di trasposizione del diritto comunitario nell’ordinamento interno) e distinguendo in particolare, in seno all’Unione, le modalità attraverso cui si procede all’adattamento, realizzandosi esso infatti nel secondo pilastro per lo più attraverso interventi di tipo “operativo” e, invece, nel terzo pilastro anche con il ricorso ai più classici strumenti normativi;
c) sulle dissertazioni dottrinali di cui si è dato conto nei riferimenti bibliografici del modello A e dei modelli B delle singole Unità operative partecipanti al progetto di ricerca;
d) sugli esiti della giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee e della giurisprudenza nazionale (soprattutto italiana, ma anche straniera), nonché eventualmente- laddove utile parametro di raffronto- sulle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Per ulteriori e più specifiche indicazioni relative alla base di partenza scientifica della ricerca si rimanda ai punti 2.4 (base di partenza scientifica nazionale o internazionale) dei modelli B delle Unità operative partecipanti al progetto di ricerca. <<<