RICERCA ITALIANA     

Modelli teorici e politiche di sostegno per la non autosufficienza in una società con elevata incidenza di popolazione anziana

Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia

Abstract

Il disegno di programmi per soggetti non autosufficienti (PNA) ha assunto un ruolo molto importante nella ricerche di finanza pubblica nell’ultimo decennio, e si pone all’incrocio di molteplici settori di ricerca economica. Il fenomeno assume rilievo in ragione di note tendenze demografiche all’invecchiamento della nostra società e quindi chiama in causa l’uso di modelli di lungo periodo per lo studio degli effetti finanziari e distributivi. Il disegno di PNA chiama in causa non solo gli studiosi di sistemi di welfare, ma nel contesto istituzionale italiano successivo alla recente riforma costituzionale, richiede forti competenze sulle tematiche del federalismo fiscale al fine di rendere compatibile un’offerta decentrata con principi di uniformità di prestazioni. La concreta organizzazione dei mercati dei servizi di cura vedono impegnate non solo istituzioni pubbliche o il mercato, ma anche, in misura molto significativa, la famiglia: ciò stimola la riflessione dei cultori della c.d household economics. Infine i mercati dei servizi di cura vedono, nella fase attuale del nostro paese, una quota importante dell’offerta coperta da lavoro femminile immigrato, i cui incentivi ad offrire servizi nel nostro paese dipendono essenzialmente dall’evoluzione dei processi di globalizzazione.

Le due unità operative che compongo questo progetto dispongono delle competenze scientifiche in grado di affrontare la complessità del fenomeno sotto i diversi punti di vista sopra indicati, finalizzando l’indagine non solo ad obiettivi di conoscenza generale, ma anche all’elaborazione di proposte utili per la programmazione di policies in questo settore.

In particolare, la ricerca si propone di approfondire le conoscenze necessarie al disegno di programmi rivolti agli anziani non autosufficienti, in una prospettiva in cui il ruolo dell’intervento pubblico sia rilevante e debbano essere affrontati problemi del finanziamento pubblico. <br />La proposta si concentra principalmente sui seguenti punti:
1. ricostruire un quadro di riferimento teorico per lo studio delle compatibilità, sotto il profilo macroeconomico, della produzione di servizi di cura per la non autosufficienza;
2. stimare il numero, i livelli di disabilità e le principali caratteristiche socio-economiche della popolazione anziana non autosufficiente, in un arco temporale di medio-lungo periodo, attraverso un modello di microsimulazione a popolazione dinamica;
3. valutare i profili organizzativi di un programma per la non autosufficienza (PNA) in un contesto istituzionale con regia pubblica, caratterizzato da una significativa offerta di lavoro immigrato e da una rilevante presenza di imprese operanti nel settore sociale;
4. definire, rispetto al contesto italiano dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, le diverse opzioni di finanziamento di un PNA, privilegiando un modello organizzativo che consenta una completa copertura dei bisogni dei non autosufficienti. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Paolo Bosi Università degli Studi di MODENA e REGGIO EMILIA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Le politiche pubbliche di sostegno di soggetti anziani non autosufficienti rappresentano una delle sfide più importanti delle riforme dei sistemi di welfare. Possono essere studiate sotto molteplici punti di vista di interesse per la ricerca economica, sia teorico sia applicato (cfr. ad esempio Eisen, Sloan,1996; Norton, 2000; Jacobzone 1999).
Questo progetto si propone di approfondire le conoscenze necessarie al disegno di un programma per la non autosufficienza (PNA), con riferimento al nostro paese, in una prospettiva in cui il ruolo dell’intervento pubblico sia rilevante e debbano essere quindi affrontati problemi del finanziamento pubblico.

La ricerca si pone dunque un obiettivo fondamentalmente normativo, e si incardina su un contesto istituzionale storicamente determinato, quello italiano dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, che affida residualmente la spesa per l’assistenza alle regioni e introduce il concetto di livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEP), la cui definizione è affidata in via esclusiva allo stato.
La scelta di considerare un PNA a prevalente finanziamento pubblico, se lascia fuori dal nostro angolo visuale soluzioni di tipo assicurativo privato, non è comunque sufficiente per mettere a fuoco un unico modello di intervento pubblico. All’interno dei modelli organizzativi e finanziari assistiti dal bilancio pubblico ci sembra assuma una particolare rilevanza analitica la distinzione tra modelli “completi” e “incompleti” (Capp, Cer, Servizi Nuovi, 2004; Bosi, Guerra e Silvestri, 2005). Il carattere essenziale di un modello di finanziamento completo è che in esso risultano pienamente precisati i diritti dei beneficiari (esigibilità dei diritti), le responsabilità degli attori che devono offrire i servizi (adeguatezza della capacità produttiva) e le fonti del finanziamento necessarie per sostenere l’intera gamma dei servizi previsti (copertura finanziaria) in un arco temporale sufficientemente ampio (sostenibilità). La copertura finanziaria può prevedere sia fonti di entrata pubblica, sia forme di compartecipazione al costo o alla produzione del servizio attraverso il lavoro di cura erogato direttamente dai familiari del NA. Ove previste le compartecipazioni devono però essere disciplinate (al limite prevedendone la natura obbligatoria) in modo da garantire, unitamente alle altre forme di entrata, il pieno soddisfacimento del bisogno definito nei suoi termini “essenziali”.
Il progetto parte dalla consapevolezza che, nonostante la copiosa letteratura, siano necessarie ulteriori ricerche nelle definizione dei modelli teorici e nella creazione di strumenti di previsione econometrica delle variabili demografiche ed economiche rilevanti per la definizione della dinamica del fenomeno.

Tra i molteplici aspetti su cui è necessario un approfondimento in questo progetto si privilegiano i seguenti:

1. Fare il punto e definire gli strumenti e i modelli economici in grado di spiegare le interrelazioni tra attori economici, variabili economiche rilevanti e la loro evoluzione in un PNA. Interessa qui approfondire alcuni aspetti, generalmente trattati separatamente nelle analisi: l’approccio dell’Household economics; la definizione dei legami tra offerta di lavoro femminile, offerta di care giving all’interno della famiglia e disuguaglianza dei redditi familiari; i mercati con forte immigrazione di lavoro straniero. La finalità principale di questa parte del programma è di verificare la possibilità di ricostruire un quadro di riferimento teorico, per quanto possibile coerente e completo, per lo studio del profilo macro della non autosufficienza.

2. Descrivere, spiegare e prevedere la dinamica del fenomeno nel medio-lungo periodo. Questa linea di ricerca ha l’obiettivo di simulare, oltre al numero di non autosufficienti per classi di età, genere e livelli di gravità, anche l’etoregeneità economica e sociale dei non autosufficienti, al fine di stimare le risorse familiari, sia finanziarie sia di lavoro di cura, su cui essi potranno contare. Lo strumento che verrà impiegato a questo scopo è un modello di microsimulazione a popolazione dinamica, mai utilizzato a questi fini nel nostro paese.

3. Ad un maggiore livello di determinazione istituzionale si colloca la valutazione della sostenibilità di un modello organizzativo a controllo pubblico caratterizzato dalla compresenza di forza lavoro immigrata e da imprese che operano nel settore no profit. Nella prospettiva della sostenibilità viene prestata particolare attenzione alle condizioni di retribuzione, alle caratteristiche e alla qualità del lavoro.

4. Alla luce dei risultati che emergeranno dagli approfondimenti sopra richiamati, il progetto infine definirà le opzioni di finanziamento pubblico di un PNA. Dato il processo di federalismo in atto in Italia, verranno analizzate diverse alternative a seconda che il sistema di finanziamento preveda o meno la possibilità di implementare un fondo di finanziamento statale con destinazione vincolata alla NA. Nel primo caso l’enfasi viene posta sui meccanismi di responsabilizzazione idonei a garantire standard uniformi delle prestazioni a livello regionale; nel secondo caso sulle modalità alternative di alimentazione di un fondo regionale e sui criteri di riparto (e di controllo) tra i soggetti che effettivamente erogano il servizio a livello locale. Particolare attenzione verrà anche rivolta all’esame delle modalità più appropriate di ricorso alla compartecipazione al costo da parte degli utenti, affrontando gli aspetti connessi alla differenziazione della contribuzione in relazione alla condizione economica dei beneficiari, e valutando l’opportunità di considerare tra i mezzi anche il lavoro di cura potenzialmente erogabile dai famigliari. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La letteratura sul long-term care sta assumendo rilievo e interesse crescente; suggerimenti per il disegno di programmi di sostegno alla non autosufficienza sono contenuti in diversi approcci disciplinari. Qui ci concentriamo sulla base scientifica di partenza di tipo economico, rinviando ai progetti delle unità locali per maggiori approfondimenti.


Modelli economici per lo studio delle politiche per la non autosufficienza (PNA).
I modelli economici per lo studio delle PNA devono contenere modelli teorici che possano consentire di ricostruire l’impatto delle diverse scelte relative alla produzione dei servizi e al loro finanziamento sul benessere e sulla distribuzione delle risorse fra le famiglie e al loro interno con attenzione alle differenze di genere. Al momento esistono diversi filoni di letteratura economica che trattano i singoli aspetti rilevanti per lo studio dell PNA, riteniamo che sia ancora mancante uno schema teorico complessivo che consenta di inserire i diversi modelli in un quadro coerente e completo tenendo conto dei diversi approcci teorici.
Tra gli approcci di maggior interesse, la Household economics nel versante neoclassico beckeriano cerca di spiegare le ragioni economiche che guidano le scelte tra lavoro nella famiglia e al suo esterno (Gronau 1986; Juster, Stafford 1991; Cigno 1991; Bergstrom 1997; Ermisch 2003; Apps 2003). Molto lavoro (Chiappori 1992 e 1997) si è orientato alla considerazione delle relazioni all’interno della famiglia, giungendo all’elaborazione di categorie di modelli di grande interesse.
La modellistica macroeconomica di equilibrio generale è invece assai poco sviluppata (si veda tuttavia Benhabib et al., 1990 e Pugno (2001, 2003), che rappresentano però solo un primo passo in questa direzione. Non è ancora completa la riflessione che sulla base di un modello macro dinamico coerente ponga in relazione i problemi relativi al mercato del lavoro dei servizi di cura, le tendenze alla commodification delle attività di cura, la sostenibilità della spesa sociale, i meccanismi di finanziamento della stessa. Spunti interessanti sono contenuti in un lavoro di Hamada et al, 2003, che sviluppa un modello teorico a generazioni sovrapposte in grado di dare conto del ruolo del lavoro di cura in una società soggetta a invecchiamento.
Un altro approccio è quello legato all’Economia Politica Classica che, utilizzando il concetto di salario di sussistenza, permette di esplicitare, come problema centrale nella distribuzione tra salari e profitti, le spese per consumi e servizi convenzionalmente necessari a mettere in condizione di lavorare e tutto ciò che viene distribuito, anche a titolo di sovrappiù, per la riproduzione sociale della popolazione lavoratrice. In questo contesto, il problema della popolazione non autosufficiente si pone come questione distributiva e di dinamica strutturale della relazione, storicamente data, tra processo di produzione di beni e servizi per il mercato e processo di riproduzione sociale della popolazione nell’intero ciclo di vita. Si tratta di un processo multi dimensionale (fisico, culturale e relazionale) in cui le politiche pubbliche sono da valutare direttamente sul terreno della qualità delle condizioni di vita dei soggetti interessati e non solo in termini di redditi e di quantità di lavoro. (Picchio, 1992, 2003, Sen, 1987).
Esiste infine una vasta letteratura sulle conseguenze distributive e di genere dei diversi regimi di assistenza che si stanno sviluppando in occidente (Bettio e Plantenga 2004; Bettio, Simonazzi, Villa 2006). All’interno di questo filone si collocano ricerche che analizzano la rapida crescita del mercato privato dei servizi alla persona basato su una schiacciante presenza di mano d’opera femminile immigrata. Considerato un residuo del passato, il personale domestico è in crescita continua negli USA e in molti paesi europei, ma pare avere nei paesi dell'Europa mediterranea il luogo di maggiore espansione (Colombo 203; Andall 2003; Anderson 2000). Esso si colloca al livello più basso della scala occupazionale e una forte segregazione occupazionale ne riduce la concorrenza con i lavoratori locali.


I modelli di microsimulazione: definizioni e tipologie principali.
La modellistica di microsimulazione offre diverse alternative tra le quali cercare la forma di modello più adatta alla valutazione della evoluzione prospettica della NA e dell’impatto delle PNA.
Ricordiamo qui brevemente tre tipi di modelli di ampio utilizzo:
i) modelli di microsimulazione statici
ii) modelli a popolazione dinamica
iii) modelli a coorte dinamica
I modelli a popolazione dinamica sembrano quelli più adeguati per lo studio dell’evoluzione attesa della non autosufficienza (NA) e dei suoi effetti finanziari e distributivi. La letteratura economica (Jakobzone [1998], CBO [2004]) ha infatti sottolineato che, sotto il profilo finanziario, il fenomeno della NA sarà influenzato da trend in atto nelle economie sviluppate, che espliciteranno i loro effetti solo nel medio-lungo termine.
Una ricognizione della letteratura scientifica internazionale sulla microsimulazione dinamica permette di individuare i modelli di maggiore interesse ai fini del presente progetto. Tra questi ricordiamo , PRSIM [Rivlin 1990], ASIM , [Lagergren 2003], CareMod [Brown, Harding 2004], NCCSU [Wittenberg et al. 2004].
In Italia modelli di microsimulazione a popolazione dinamica sono stati sviluppati da Baldacci e Tuzi [1997], Vagliasindi et al. [2004], Ando e Nicoletti Altimari [2005] e dal Capp [Mazzaferro e Morciano 2006]. Nessuno dei modelli a popolazione dinamica presenti oggi nel nostro paese dedica esplicita attenzione alle condizioni di salute della popolazione o al tema della non autosufficienza.
L'evoluzione attesa della NA in Italia è stata invece analizzata da modelli multistato. Tra questi il modello della Ragioneria Generale dello Stato [RGS 2006] e quello presentato in EPC [2003] stimano il costo finanziario per il bilancio pubblico della spesa per la NA per il periodo 2005-2050.
Questi modelli, pur costituendo un importante avanzamento nello studio prospettico del fenomeno possono essere integrati, sia per migliorare il processo di conoscenza dell'evoluzione attesa della NA, sia per studiare le implicazioni distributive di politiche economiche alternative.


Organizzazione dei servizi e dei mercati dei servizi di cura.
Questa terza linea di ricerca si propone di valutare la sostenibilità del modello fondato sull’offerta di lavoro immigrato e la sua compatibilità con un modello a coordinamento pubblico dei PNA, in un mercato con una significativa presenza di imprese che operano nel settore sociale.
vi è una grande varietà di regimi di assistenza nei diversi paesi industrializzati con un diverso ruolo svolto da famiglia, stato, mercato. In Italia (come in altri paesi mediterranei) l’assistenza agli anziani ha attratto flussi sempre più rilevanti di lavoratori immigrati innescando una nuova divisione del lavoro tra pubblico e privato, tra la cura familiare, lavoratrici immigrate e lavoratrici autoctone professionalizzate (Anxo and Fagan, 2005; Bettio and Plantenga, 2004; Eborall, 2005; Gray, 2005; Lethbridge, 2005; OECD, 2005).


Finanziamento del piano per la non autosufficienza.
Il tema del finanziamento delle PNA ha ricevuto attenzione crescente dalla letteratura. La maggior parte dei contributi sono fortemente condizionati dalle caratteristiche istituzionali dei contesti a cui si riferiscono.
Fra i contributi più recenti, che contengono valutazioni e confronti delle più importanti esperienze in campo internazionale su modelli di finanziamento della long-term care, si possono ricordare Cbo (2004), Howe (2000), Ihara (2000), Karlsson et al. (2004), Royal Commission on Long-term Care (1999), Schmall e Rothgang (1996). Per l’Italia i principali riferimenti sono i lavori di Beltrametti (2002), Gori (2003) e Mastrobuono (2002).
Prime analisi delle problematiche relative alle PNA condotte da alcuni membri del gruppo CAPP, CER, Servizi Nuovi (2004) e Bosi, Guerra e Silvestri (2005) hanno evidenziato la preferibilità di un modello di finanziamento completo per tali politiche. <<<