RICERCA ITALIANA     

Risorse, interessi, strategie: il ruolo dell'attore individuale nei processi di policy-making

Università degli Studi di Firenze

Abstract

Il progetto di ricerca si propone di approfondire lo studio del ruolo svolto dagli attori individuali nei processi di realizzazione delle politiche delle politiche pubbliche e private e i fattori che ne influenzano gli esiti. In particolare la ricerca si propone di approfondire il ruolo che gli attori individuali giocano nell’influenzare significativamente i contenuti, la formulazione, l’implementazione, gli esiti dei processi di policy-making, al di là della particolare configurazione istituzionale entro cui esse si realizzano e della presenza di alcuni particolari loro meccanismi di funzionamento. L’eventuale “ruolo attivo” di alcuni attori individuali rappresenta quindi una delle variabili indipendenti con capacità esplicativa. Attraverso la realizzazione di alcuni studi di caso ci si propone di ricostruire le modalità attraverso cui alcuni attori esercitano tale ruolo e influenza con un peso determinante, analizzando il rapporto tra attore e contesto istituzionale nel quale la politica si realizza, la configurazione delle reti di relazione nelle quali tali soggetti sono inseriti e anche il ruolo che essi svolgono: ad esempio, sanno “mobilitare” altri attori e istituzioni, promuovendo rapporti di collaborazione e sinergie tra istituzioni locali; “mediano” conflitti tra attori e istanze differenziate; “innovano” modificando le modalità di funzionamento delle politiche, oltre che i contenuti e i gli obiettivi; e così via.
Come si è anticipato, si procederà attraverso la realizzazione di alcuni studi di caso su un set di politiche di varia natura, e in particolare su politiche di sviluppo locale, politiche del lavoro, politiche aziendali e di riforma della pubblica amministrazione. Si vuole infatti procedere attraverso una comparazione ‘per differenza’, che mostri il ruolo degli attori in politiche e contesti istituzionali diversi. Le politiche studiate, oltre a essere di diversa natura, sono infatti state progettate e implementate in contesti istituzionali diversi. I casi saranno scelti in sei diverse regioni italiane, cercando di coprire in modo omogeneo il territorio nazionale: Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana, Campania, Puglia e Sardegna, oltre a un caso che riguarda una amministrazione pubblica centrale.
La ricerca può essere suddivisa in tre fasi, ciascuna con propri obiettivi specifici. La prima si concentra sulla definizione degli strumenti di indagine, sull’analisi della letteratura e sulla selezione dei casi da analizzare. Nella seconda fase si conducono degli studi di caso, attraverso metodologie quantitative e qualitative. La terza fase è dedicata all’analisi dei dati raccolti e alla stesura di un rapporto su ciascuno dei casi di studio e di un rapporto comparativo finale. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Franca Maria Alacevich Università degli Studi di FIRENZE

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il progetto di ricerca si propone di approfondire lo studio del ruolo svolto dagli attori individuali nei processi di realizzazione delle politiche delle politiche pubbliche e private e i fattori che ne influenzano gli esiti. Discipline come la sociologia, la scienza politica, e anche l’economia, hanno infatti recentemente posto sempre più al centro dell’attenzione l’analisi delle politiche. Gran parte delle ricerche si sono concentrate sull’individuazione di modalità di policy-making, capaci di dar conto delle principali caratteristiche dei processi di definizione e realizzazione delle politiche (concertazione, negoziazione bilaterale, autorità, ecc.). Altre si sono concentrate di più sui fattori che influenzano il rendimento delle politiche, individuando prevalentemente tre diversi tipi di variabili indipendenti: di natura contestuale (come la presenza/assenza di capitale sociale), relazionale (come la presenza di determinate reti tra gli attori promotori o coinvolti nella politica studiata) “strutturale” (come la presenza/assenza di specifiche modalità di progettazione/implementazione delle politiche). Minore attenzione è stata dedicata, invece, al ruolo giocato dai singoli attori, alle loro strategie d’azione alle loro motivazioni e i loro interessi, e al rapporto di duplice influenza che questi hanno con le politiche e con i loro contesti. È questo invece l’approccio di questa ricerca, che si propone appunto di studiare il ruolo che gli attori individuali giocano nel contribuire alla configurazione delle politiche e dei loro esiti degli attori individuali sugli esiti delle politiche, e che si propone di raggiungere tre principali obiettivi generali.
Anzitutto si cercherà di elaborare strumenti analitici volti a rilevare il ruolo che gli attori individuali giocano nell’influenzare significativamente i contenuti, la formulazione, l’implementazione, gli esiti dei processi di policy-making, al di là della particolare configurazione istituzionale entro cui esse si realizzano e della presenza di alcuni particolari loro meccanismi di funzionamento. L’eventuale “ruolo attivo” di alcuni attori individuali – in ipotesi – rappresenta una delle variabili indipendenti con capacità esplicativa. In secondo luogo, ci si propone di ricostruire le modalità attraverso cui alcuni attori esercitano tale ruolo e influenza con un peso determinante. Assume rilevanza pertanto il rapporto tra attore e contesto istituzionale nel quale la politica si realizza, la configurazione delle reti di relazione nelle quali tali soggetti sono inseriti e anche il ruolo che essi svolgono: ad esempio, sanno “mobilitare” altri attori e istituzioni, promuovendo rapporti di collaborazione e sinergie tra istituzioni locali; “mediano” conflitti tra attori e istanze differenziate; “innovano” modificando le modalità di funzionamento delle politiche, oltre che i contenuti e i gli obiettivi; e così via. Il terzo obiettivo è di carattere più generale ed ha a che fare con l’approfondimento delle conoscenze sul funzionamento delle politiche pubbliche e private, sui prerequisiti per la loro efficacia e le risorse la cui attivazione può favorire circoli virtuosi, e dunque mira a coniugare gli interessi di carattere più speculativo con quelli più ‘operativi’.
Tali obiettivi sono di primaria importanza per un campo disciplinare come quello della sociologia economica, del lavoro e dell’organizzazione, che si propone appunto di far luce sul ruolo chiave dell’attore individuale nell’influenzare e indirizzare i comportamenti e i processi socio-economici, e possono dare un contributo originale e innovativo per approfondire tali processi.
Si procederà attraverso la realizzazione di alcuni studi di caso su un set di olitiche di varia natura, e in particolare su politiche di sviluppo locale, politiche del lavoro, politiche aziendali e di riforma della pubblica amministrazione. Si vuole infatti procedere attraverso una comparazione ‘per differenza’, che mostri il ruolo degli attori in politiche e contesti istituzionali diversi. Le politiche studiate, oltre a essere di diversa natura, sono infatti state progettate e implementate in contesti istituzionali diversi. I casi saranno scelti in sei diverse regioni italiane, cercando di coprire in modo omogeneo il territorio nazionale: Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana, Campania, Puglia e Sardegna, oltre a un caso che riguarda una amministrazione pubblica centrale.
La ricerca può essere suddivisa in tre fasi, ciascuna con propri obiettivi specifici. La prima si concentra sulla definizione degli strumenti di indagine, sull’analisi della letteratura e sulla selezione dei casi da analizzare. Nella seconda fase si conducono degli studi di caso, attraverso metodologie quantitative e qualitative. La terza fase è dedicata all’analisi dei dati raccolti e alla stesura di un rapporto su ciascuno dei casi di studio e di un rapporto comparativo finale. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Lo studio dell’influenza dell’attore sull’azione delle istituzioni e sull’esito delle politiche costituisce un tema classico della sociologia. Basti pensare a Max Weber, che mostra l’importanza del rapporto tra vocazione e politica; definisce i tre concetti di passione, responsabilità e lungimiranza, li utilizza per studiare la capacità degli attori di “fare” politica e influenzare l’esito delle politiche. Nell’analisi del rapporto tra attore e contesto entro cui opera, Weber ha evidenziato la presenza di vincoli e opportunità per l’azione individuale, e i suoi contributi sul rapporto tra contesto culturale ed etica mettono in luce i meccanismi che portano all’adozione di determinati comportamenti e al perseguimento di strategie d’azione anche per quelli che definisce come “imprenditori politici” (Weber, 1991, 1997).
Più in generale, la letteratura classica sul potere e sulla legittimità offre molti spunti interessanti per studiare le specifiche modalità attraverso cui gli attori influenzano gli esiti delle politiche, così come l’azione di altri attori/istituzioni. Il riferimento non è solo agli studi sui cosiddetti event making men, della sociologia storica (Skocpol, 1984), ma anche a quelli sul rapporto tra carattere carismatico, attitudine alla leadership e imprenditorialità politica, di sociologia generale (ancora Max Weber) e di sociologia economica (come ad esempio quelli di Schumpeter, 1972, 1977). Il ruolo dell’attore individuale come imprenditore politico è però stato sottolineato anche da autori come Simmel o Sombart, che hanno evidenziato come occupare posizioni di confine, di marginalità, essere “stranieri” nella società in cui si opera, può offrire risorse cognitive originali per introdurre innovazioni nei – e influenzare i - processi di policy-making (Simmel, 1989; Sombart, 1967).
Nel tempo, però, l’attenzione al ruolo dell’attore si è andata progressivamente indebolendo, e a partire dalla metà degli anni ’80 lo sviluppo di un filone di analisi di matrice neo-istituzionalista ha contribuito a spostare l’attenzione sul contesto istituzionale, sui meccanismi e sulle caratteristiche costitutive delle politiche (Hodgson, 1994; Smelser e Swedberg, 1994). Anche gli studi sul rapporto tra azione economica e reti di relazioni hanno concentrato la loro attenzione prevalentemente sulla struttura delle reti più che sugli attori che le compongono (Burt, 1983).
Gran parte di questi contributi si è indirizzata a studiare gli effetti sull’esito delle politiche dei meccanismi istituzionali attraverso i quali tali politiche erano predisposte. Per esempio, nelle politiche per la promozione delle sviluppo si sono enfatizzati gli effetti della presenza o meno di meccanismi di premialità e/o di addizionalità, così come è stata sottolineata l’importanza della presenza di meccanismi di monitoraggio, o la rilevanza di determinati meccanismi che hanno favorito l’affermarsi di pratiche negoziali e di concertazione tra i principali attori coinvolti nel processo di sviluppo. Si tratta di fattori che sono di sicura importanza per spiegare gli esiti di tali politiche, ma che non danno adeguatamente conto degli esiti diversi di politiche caratterizzate dalla stessa architettura organizzativa (Alacevich 2004, 2005).
Più recentemente l’interesse nei confronti del ruolo degli attori individuali – o dei piccoli gruppi di attori – è tornato a crescere, proprio perché le analisi comparate hanno mostrato come politiche con le medesime caratteristiche strutturali hanno avuto effetti molto diversi in contesti diversi. Per rimanere all’esempio sulle politiche di sviluppo locale, si pensi al caso della programmazione negoziata e ai diversi effetti da contesto a contesto di strumenti come i patti territoriali (Cersosimo e Wolleb, 2001; Bottazzi, 2005; Cerase, 2005; Magnatti et al. 2005; Regalia, 2005; Trigilia, 2005; Zurru, 2005). Questo ovviamente significa che le caratteristiche del contesto locale giocano un ruolo di primaria importanza nello spiegare gli esiti delle politiche. Allo stesso tempo, però, le caratteristiche del contesto locale non appaiono le uniche variabili indipendenti di questi andamenti differenziati: vi sono stati casi di successo in contesti con caratteristiche profondamente differenziate, e alcuni casi di successo sono stati realizzati proprio in contesti che avevano caratteristiche tali da far supporre un fallimento della politica di sviluppo, come ad esempio basso capitale sociale, diffusa criminalità, conflittualità politica.
È proprio per la maggiore capacità esplicativa di approcci che tengono conto anche del ruolo dell’attore che si sono andati riaffermando filoni di ricerca che considerano le loro motivazioni, i loro interessi, e le reti di relazione tra il set di variabili indipendenti, come capaci di influenzare l’esito di politiche pubbliche e private della natura più varia, da quelle relative alla promozione dello sviluppo socio-economico, alle politiche di ristrutturazione aziendale, alle politiche di riorganizzazione della pubblica amministrazione. E questo tema è di primaria importanza per una disciplina come la sociologia economica e del lavoro che si occupano dei temi dello sviluppo, dell’azione economica di attori individuali e collettivi e dell’impatto che su questa hanno i contesti istituzionali e i processi di policy-making; da questo punto di vista, si ritiene che approfondire il ruolo dell’attore individuale nelle varie fasi delle politiche possa contribuire a offrire conoscenze originali e innovative appunto per queste discipline.
Esempi di questa attenzione crescente si ritrovano in ricerche che hanno studiato le dinamiche di policy-making in diversi contesti, dal livello locale a quello nazionale. Si pensi ad esempio agli studi che hanno enfatizzato il ruolo crescente degli amministratori locali e in particolare dei cosiddetti dinamic mayors che, in seguito al processo di decentramento di poteri e competenze in corso in vari paesi europei, stanno vedendo accrescere il loro spazio di manovra per influenzare politiche ed esperienze di governance locale (come nei casi di pianificazione strategica, cfr. Crouch et al. 2001, 2004; Le Galès, 2002; Catanzaro, Piselli, Ramella, Trigilia, 2002; Perulli, 2004; Pichierri, 2002). Sempre sul ruolo degli attori individuali e delle loro reti a livello locale si sono mossi alcuni studi di sociologia urbana e di sociologia politica che hanno mostrato la rilevanza di quelle che sono state definite come development coalition (Keating, 1991), ovvero dei gruppi di attori di dimensioni limitate che spesso si mobilitano attorno a un leader, che perseguono interessi specifici e che influenzano gli esiti del processo di policy-making al fine di perseguire tali obiettivi. In altri lavori sono state considerate Così come le territorial policy community, gruppi di attori che condividono le medesime subculture politiche territoriali, legati da rapporti di fiducia e previe esperienze di cooperazione, che indirizzano e quasi strutturano le politiche locali e regionali (Moulaert et al. 2003; Bagnasco, 2003; Burroni, 2005; Burroni, Crouch e Keune, 2005). In tutti questi casi, l’attenzione al singolo attore e ai suoi rapporti con gli altri membri del gruppo (sia in termini di conflitto, che di cooperazione, che di distribuzione di potere) contribuisce a spiegare l’affermarsi di determinati meccanismi di governance e di regolazione, oltre che la direzione presa dal processo di policy-making (Stoker, 1995; Logan e Molotch, 1996).
Il ruolo degli attori viene posto anche al centro di analisi sulle politiche nazionali, e in particolare dal filone della cosiddetta political economy comparata. Si pensi ai recenti lavori di Wolfgang Streeck, che con altri, ha enfatizzato il ruolo degli attori nel promuovere il cambiamento o anche semplicemente nell’influenzare determinati esiti di specifiche politiche locali e nazionali (Streeck e Thelen, 2005; Pempel, 1998; Mahoney, 2000). Jelle Visser e Anthon Hemerijck (1997) mostrano che la scelta da parte di alcuni attori di utilizzare strumenti di policy tradizionalmente trascurati ha aiutato a superare momenti di difficoltà nell’arena delle politiche sociali olandesi e a promuovere l’introduzione di misure efficaci. Ancora, Thelen ha evidenziato come determinate strategie di azione di attori coinvolti nel sistema di vocational training in Germania abbia portato a una sua riforma che ha sfruttato le ‘potenzialità ancora inespresse di questo sistema istituzionale’ (Thelen, 2004). L’influenza degli attori sottolineata da questi lavori è relativa appunto all’esito, più che al successo, delle politiche studiate: vi sono infatti casi in cui tale influenza ha dato vita a politiche poi definite come di successo, ma anche casi in cui gli attori hanno contribuito a dar vita a politiche di particolare insuccesso, come ben mostra il lavoro di Gernot Grabher sulla ristrutturazione industriale dell’area della Rhur, dove proprio le reti tra gli attori caratterizzate da una elevata densità e la presenza di attori legati al ‘vecchio’ modello di regolazione ha ostacolato la messa in campo di politiche efficaci di riorganizzazione del tessuto produttivo e promosso politiche che hanno favorito il declino industriale (Grabher, 1993).
Infine, alcuni recenti lavori mostrano la rilevanza degli attori nelle politiche ‘aziendali’. In questa arena, in realtà, l’attenzione al ruolo dei soggetti (ad esempio, gli imprenditori) è sempre stata particolarmente alta. Negli ultimi anni, però, tale attenzione si è progressivamente spostata dal ruolo dell’imprenditore a quello di altri attori interni all’impresa, come mostrano ad esempio i recenti studi americani (Lester e Piore, 2004) che hanno utilmente ripreso in considerazione la letteratura sul funzionamento delle imprese come organizzazioni confrontandola con le dinamiche contemporanee, e che hanno sottolineato il ruolo cruciale dei manager e dei policy-makers: nella loro capacità di mettere insieme altri attori, di incoraggiare il dialogo e il confronto tra di loro, di includere nuovi attori o nuovi temi, di promuovere un linguaggio comune come terreno fertile per l’innovazione, ecc (Czarniawska e Sevon, 2005; Cerase, 1999). E il ruolo dei soggetti nella produzione di innovazione è recentemente stato sottolineato anche da altri studi di sociologia economica come quelli di Hollingsworth che, studiando i centri di ricerca statunitensi che hanno prodotto il maggior numero di premi Nobel, ha approfondito le dinamiche di produzione di innovazione nelle organizzazioni; o di Lynne Zucker, che ha studiato il ruolo degli star scientist nel promuovere politiche organizzative finalizzate alla ricerca in grandi università e poli tecnologici (Hollingsworth et al. 2005; Zucker, 2006).
L’attenzione agli attori individuali diviene così una strada per capire meglio il funzionamento delle politiche e i loro esiti, ma anche, come è stato recentemente enfatizzato da Colin Crouch, per problematizzare approcci teorico-empirici centrati sul concetto di path dependency, evidenziando che i comportamenti degli attori hanno degli effettivi margini di azione che ‘orientano’ politiche e meccanismi di governance locali e nazionali e che non sono semplicemente ‘determinati’ dal contesto e dalla tradizione storica (Pierson, 2000; Crouch, 2005). Questo ovviamente non significa che non sia importante prendere in considerazione il rapporto tra singolo attore e contesto istituzionale: la presenza di capitale sociale, le modalità organizzative delle istituzioni nelle quali gli attori operano – e i conseguenti loro margini di azione – le caratteristiche dei territori nei quali gli attori si muovono – in termini di sviluppo/arretratezza, configurazione della struttura produttiva, e quanto altro – le tradizioni storiche ‘interagiscono’ con l’azione degli attori, contribuiscono a delinearne gli interessi, ne influenzano la capacità di mobilitazione e le ‘visioni del mondo’ (Powell e DiMaggio, 1991). Così come le reti di relazioni nelle quali l’attore si trova ad operare possono costituire dei vincoli o delle opportunità per la loro influenza sugli esiti delle politiche.
Questo lavoro di ricerca si propone dunque di investigare il ruolo degli attori individuali e la loro influenza sugli esiti di alcune politiche, senza trascurare il rapporto tra individuo e contesto istituzionale/organizzativo che lo circonda da un lato e le reti di relazioni in cui è inserito – o in cui cerca di inserirsi - dall’altro.
Un ulteriore riferimento teorico è costituito dalla letteratura che pone comunque al centro l’attore sociale individuale ma rivisitando in chiave critica l’individualismo metodologico atomistico ed utilitarista, di tipo riduzionista, avendo presenti i rischi dell’olismo metodologico. Essa offre vie alternative per la costruzione di un paradigma concettuale che consenta l’analisi dei fenomeni sociali, in particolare in questo caso dei processi di policy, cogliendo i nessi tra azioni individuali e collettive nei contesti istituzionali dati, in una prospettiva processuale e dinamica. In particolare, le teorie qui richiamate rifiutano l’analisi dell’attore individuale riferita ad una concezione strumentale e lineare della razionalità. La critica si sviluppa nei confronti delle teorie della scelta razionale attente alle variabili istituzionali e strutturali che intervengono a delimitare e pre-strutturare il contesto di scelta, ma inadeguate a fornire strumenti soddisfacenti per l’analisi del rapporto che intercorre tra attori e vincoli, in particolare trascurando la dimensione cognitiva e valoriale della scelta. Il modello di razionalità strumentale di tipo lineare non riesce infatti a spiegare perché in un determinato contesto di scelta alcune idee e sistemi di credenze hanno rilevanza e orientano le decisioni degli attori. L’idea di questo progetto è quindi quella di non sposare una visione di razionalità forte , ma di adottare un approccio analitico che si ricollega a una tradizione di analisi che può essere definita come ‘individualismo metodologico debole’.
Raymond Boudon (1985) ha fornito strumenti di analisi utili per cercare di superare i limiti dell’approccio all’attore individuale improntato alla razionalità strumentale, contrapponendo ad esso il modello di razionalità sintetica. In questo caso la dimensione cognitiva dell’attore non è ricondotta semplicemente all’informazione, ma consiste nella teorizzazione del problema, rimandando anche alle motivazioni della scelta che vanno, via via, contestualizzate e storicizzate perché acquistino un senso per l’osservatore. Il modello di razionalità sintetica può dialogare proficuamente con l’approccio dell’istituzionalismo sociologico, aiutando a non sottovalutare il momento della scelta individuale. In quest’ambito acquistano particolare rilievo le modalità dell’apprendimento individuale insito nell’azione di tipo cognitivo per le ricadute che quest’ultimo ha sulla stessa configurazione dei processi di policy.
Il modello di razionalità sintetica, inoltre, risponde all’esigenza di trovare strumenti alternativi alle concezioni che considerano i processi di policy improntati da una razionalità decisionale di tipo lineare, deduttiva e ottimale, di “tipo sinottico”, in grado di raggiungere la best way. Ciò si rivela importante soprattutto qualora l’attenzione sia concentrata sulle dinamiche ed i processi prima ancora che sulle strutture e sugli output al fine di interpretare il cambiamento. Secondo questo approccio il processo di policy non è lineare: le informazioni che scorrono tra i momenti di input e di output si modificano, si caricano di nuovi significati in base al contributo degli attori individuali ai vari livelli decisionali, alle relazioni di tipo comunicativo tra di loro, alle modalità di giustificazione delle proprie posizioni, ecc., includendo inoltre quegli “effetti non intenzionali” che pure sono parte integrante dei processi stessi (Merton e Fallocco 2001). <<<