RICERCA ITALIANA     

Expertise, istituzioni e cittadini nei conflitti ambientali

Università degli Studi di Trieste

Abstract

Il programma di ricerca intende studiare la più recente ondata di conflitti ambientali in Italia. L’ipotesi centrale è che l’expertise tecnico-scientifica e più in generale le argomentazioni di ordine cognitivo svolgano un ruolo peculiare, dove alla loro importanza si accompagna una notevole labilità e controvertibilità.
Il taglio d’analisi non è quindi quello classico degli studi sui movimenti ma si focalizza su una problematica precisa: il ruolo svolto dal sapere esperto e dalle argomentazioni cognitive rispetto alle argomentazioni di carattere assiologico e alla legittimazione politica degli attori implicati.
Più precisamente, la ricerca mira ad esaminare e comprendere: a) il modo in cui una expertise stratificata e codificata in diversi tipi di istituzioni scientifiche e pratiche professionali si inserisce nelle attuali forme di governance multilivello, che coinvolgono istituzioni pubbliche e ‘governi privati’ di vario genere; b) la dialettica fra legittimazione politica e legittimazione tecnica e più in generale tra argomenti cognitivi e normativi, che si sviluppa nelle issue ambientali, nell’ipotesi che la ‘scientizzazione’ e la politicizzazione delle issue non siano intrinseche alla loro ‘natura’ ma dipendano da fattori e strategie precise; c) il ruolo, in tali processi, dell’opinione pubblica, che interagisce con i due poli classici della decisione (politico e tecnico) in modo sempre più marcato e secondo modalità parzialmente inedite.
Il programma si articola in due anni di lavoro e si incentra sullo studio di alcuni casi empirici, affidati alle varie unità di ricerca, selezionati in base all’importanza e alla diversità delle issue per collocazione territoriale, tipo di intervento di policy, oggetto e status del conflitto.
L’oggetto della ricerca riguarda, quindi, la complessa interazione che si forma fra esperti, istituzioni e cittadini a fronte di politiche di forte impatto ambientale e dagli esiti controversi. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Luigi Pellizzoni Università degli Studi di TRIESTE

Obiettivo del Programma di Ricerca

Obiettivo del programma di ricerca è studiare i conflitti ambientali sviluppatisi in Italia negli ultimi anni adottando uno specifico taglio analitico. L’ipotesi centrale è che l’expertise tecnico-professionale e più in generale le argomentazioni di ordine cognitivo svolgano un ruolo peculiare, dove alla loro importanza si accompagna una notevole labilità e controvertibilità.
Benché vi sia una considerevole mole di studi sulla conoscenza esperta nelle politiche ambientali, le ricerche si sono finora dedicate in misura limitata al modo in cui specifici saperi o aspetti cognitivi assumono influenza nei processi decisionali. La cosa diviene tanto più interessante da dipanare nel quadro degli attuali, spesso intricati, processi di governance.
Non si intende pertanto studiare la recente fioritura di conflitti seguendo l’approccio classico degli studiosi di movimenti collettivi (analisi della struttura delle opportunità politiche, dell’organizzazione interna e delle risorse mobilizzabili, dei repertori d’azione e della costruzione di identità condivise ecc.), ma ci si vuole focalizzare su una problematica precisa: il ruolo svolto dal sapere esperto e dalle argomentazioni cognitive rispetto alle argomentazioni di carattere assiologico e alla legittimazione politica degli attori implicati.
Più precisamente, la ricerca mira ad esaminare e comprendere le seguenti problematiche.
a) Il ruolo dell’expertise al variare delle funzioni amministrative e dei livelli territoriali delle istituzioni, nonché dei caratteri e del raggio di azione degli altri attori coinvolti nei processi di policy ambientale e nei relativi conflitti. Si intende cioè analizzare il modo in cui una expertise stratificata e codificata in diversi tipi di istituzioni scientifiche e pratiche professionali si inserisce nelle attuali forme di governance multilivello, che coinvolgono istituzioni pubbliche e ‘governi privati’ di vario genere.
b) La dialettica fra legittimazione politica e legittimazione tecnica e più in generale tra argomenti cognitivi e normativi, che si sviluppa nelle issue ambientali. Si intende cioè comprendere meglio che ruolo giocano, come si intrecciano e come evolvono le argomentazioni di ordine etico-politico o tecnico-fattuale che i diversi attori elaborano e presentano per accreditarsi come capaci di, e intenzionati a, assumere e implementare, o appoggiare, decisioni legittimate in termini di interesse generale e nel quadro di procedure democratiche, o che viceversa essi usano per osteggiare certe decisioni a favore di altre. In altre parole, si ipotizza che la ‘scientizzazione’ (o ‘tecnicizzazione’) e la politicizzazione delle issue non siano intrinseche alla loro ‘natura’ ma dipendano da fattori e strategie precise che vanno opportunamente indagati.
c) Il ruolo, in tali processi, dell’opinione pubblica. Quest’ultima, nelle sue varie articolazioni, interagisce con i due poli classici della decisione (politico e tecnico) in modo sempre più marcato e secondo modalità parzialmente inedite. Si intende pertanto comprendere meglio anche sotto questo profilo l’intreccio tra aspetti cognitivi e aspetti normativi dei conflitti ambientali.
Tali problematiche danno luogo a quesiti specifici:
1) Quali sono i meccanismi grazie ai quali specifiche competenze e conoscenze divengono influenti nei processi di policy su ambiente e tecnologie?
2) Come si articola il confronto tra i differenti saperi esperti ‘ufficiali’ (per esempio ingegneristico, biologico, geologico, economico, giuridico) e tra questi e i saperi messi in campo da cittadini e gruppi organizzati?
3) In che modo la legittimazione tecnica viene demarcata da quella politica? Perché una questione è definita come ‘prettamente tecnica’ o ‘prettamente politica’, o passa da uno status all’altro? Per esempio, in quali circostanze contrasti su valutazioni tecniche possono essere risolti tramite appello a criteri politici o etici, e in quali circostanze avviene il contrario? Come si determinano le chiusure dei discorsi su determinati ‘punti fermi’ tecnici o politici, e in quali circostanze è possibile metterli in discussione? In quali casi la disponibilità di quadri teorici e dati empirici agevola, o viceversa ostacola, l’individuazione di soluzioni condivise a un conflitto?
4) Da quali circostanze dipende l’attivazione di arene diverse (politico-amministrativa, sfera pubblica, arena giudiziaria) nel corso dei conflitti, e quale ruolo gioca la competenza esperta in ciascuna di esse?
5) In quali casi il sapere esperto funge da controllo e vincolo alla argomentazione o viceversa produce aperture e fornisce basi comuni agli attori in conflitto? A chi e in che modo il sapere esperto o il riferimento agli aspetti cognitivi di una questione danno potere, e a chi lo tolgono?
6) Come si costituisce e si articola il contro-expertise dei cittadini e dei gruppi organizzati? Che relazione si istituisce, in tale ambito, tra sapere tecnico-scientifico e sapere ‘locale’ non scientifico? Che ruolo gioca il contro-expertise entro la gamma delle argomentazioni utilizzate nel corso di un conflitto? <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Punto di partenza del programma è la constatazione di una ripresa dei conflitti su ambiente e tecnologie, in un mutato contesto politico, sociale, economico, culturale.
Dopo una fase, coincidente grosso modo con gli anni ’90, in cui sembrava che la conflittualità fosse in gran parte catturata dalle grandi organizzazioni ambientaliste e per il loro tramite incanalata nell’alveo di un pacifico confronto istituzionale, le mobilitazioni sono riprese con rinnovato vigore (Bucchi, Diani 2006). La casistica è ampia e variegata: per le tecnologie in discussione, l’impatto delle politiche su territorio e ambiente, i toni e le forme della protesta e della risposta istituzionale.
La nuova ondata di mobilitazioni ha attirato l’attenzione degli studiosi di movimenti, che hanno condotto numerose ricerche (Bobbio, Zeppetella 1999; Della Porta, Andretta 2002; Della Porta, Diani 2004; Della Porta 2005; Rootes 2003; Della Porta, Tarrow 2005; Osti 2006b). Esse si incentrano su aspetti quali la struttura delle opportunità politiche che favorisce la fioritura dei comitati (in particolare la crisi della rappresentanza politica tradizionale), l’organizzazione interna e le risorse mobilizzabili, i repertori d’azione, la costruzione di identità condivise, le connessioni tra mobilitazioni locali e movimento ‘no global’, lo sviluppo di pratiche deliberative.
Tali studi offrono un prezioso quadro di riferimento. Molti conflitti possono essere collocati, in prima approssimazione, nella tradizionale categoria NIMBY (‘not in my back yard’) o NIABY (‘not in anyone’s back yard’) (Rüdig 2000; Rucht 2002). Ci si troverebbe di fronte, insomma, ai classici gruppi o comunità locali che per difendere i propri interessi e punti di vista ostacolano la realizzazione di impianti e infrastrutture capaci di arrecare benefici all’intera collettività. L’impressione è tuttavia che la posta in gioco si sia fatta in qualche modo più alta, coinvolgendo il modo in cui scopi e mezzi vengono definiti e la legittimazione di chi li definisce. Il contesto in cui si svolgono i nuovi conflitti ambientali gioca un ruolo importante al riguardo. Descriviamolo brevemente.
a) Crescente scarsità di risorse. L’avanzamento tecnico-scientifico insieme a un intreccio di fattori economici, demografici, culturali, politici fa sì che per un numero crescente di beni ambientali (a cominciare dal territorio inteso come spazio libero) emergano problemi di scarsità e competizione dovuti all’incremento del numero di coloro che ne fanno (o intendono farne) uso e delle loro capacità di sfruttamento di tali beni. In altre parole, una quantità crescente di risorse passa dallo status di bene pubblico, non escludibile e non sottraibile, a quello di bene comune, non escludibile ma sottraibile (Ostrom et al. 1994), con conseguente crescita dei conflitti e della necessità di regolazione (Pellizzoni 2006b). Si registra inoltre una inedita connessione tra conflitti legati al territorio, dove la critica alla tecnologia si accompagna alla protezione della comunità e di interessi locali, e conflitti in cui questo legame è più labile o assente (OGM, sperimentazione farmaceutica su animali ecc.), o in cui la protesta locale si connette a campagne transnazionali (Della Porta, Tarrow 2005).
b) Aumento di riflessività sociale. Persone, gruppi e organizzazioni espandono la capacità di sottoporre a critica i presupposti dell’operare proprio e altrui. Ciò si deve a fattori molto vari, di carattere strutturale e culturale (postindustrialismo, globalizzazione, incremento dell’istruzione, maggiore circolazione dell’informazione ecc.) e si manifesta in una crescente spinta all’innovazione e alla competitività, nell’ipertrofia dell’identità individuale, nel declino dei legami e delle appartenenze tradizionali (Harvey 1990; Kumar 1995), nella accresciuta capacità di interpretazione e manipolazione di una tecnica di cui si è al tempo stesso sempre più dipendenti (Beck 1986; Beck et al. 1994; Giddens 1990). Anche rispetto allo sviluppo economico vi è oggi incertezza o dissenso assai maggiori rispetto ad anni fa: cosa va considerato sviluppo? quali fattori sono in grado di promuoverlo? I valori post-materialisti assumono nuove connotazioni. Si diffondono per esempio forme di ‘consumerismo politico’ e ‘ascetismo’: comportamenti di consumo dettati da ragioni etiche o politiche o che vanno in direzione di uno stile di vita più sobrio (Micheletti 2003; Osti 2006a).
c) Nuovi assetti di governance. I conflitti ambientali si sviluppano oggi in un quadro caratterizzato in misura crescente da partnership pubblico-private (accordi volontari, covenants, patti territoriali ecc.), regolazione pubblica trans-nazionale (in primo luogo Comunitaria) e ‘governi privati’, ossia autoregolazione degli attori tramite standard tecnici, codici di condotta, prassi tecniche o commerciali (EEA 1997; Rhodes, 1997; Pellizzoni 2004; Jordan et al 2003). Si assiste così a un complesso, ambiguo, riassetto delle relazioni tra attori di natura diversa e il cui raggio di azione ha una portata altrettanto diversa. Beck (1986) parla di ‘sub-politica’ con riferimento ad arene extraistituzionali in cui attori economici, scientifici o di società civile prendono decisioni politiche negli effetti che da esse derivano per la collettività. L’espressione multilevel governance (Hooghe, Marks 2001) sintetizza il fenomeno per cui la ‘localizzazione’ dei processi decisionali si sovrappone alla ‘centralizzazione’ nazionale o sovra-nazionale, giustificata in termini di opportunità o necessità di carattere tecnico o economico (fornire un assetto regolativo uniforme per una tecnologia che si avvale di estese reti infrastrutturali; rendere un comparto economico competitivo sul piano globale, e così via). L’effetto risultante è spesso la de-localizzazione delle scelte in un intreccio di soggetti e competenze nazionali, subnazionali e sopranazionali. Non si sa bene da chi, dove e perché qualcosa è stato deciso. L’economia globalizzata promuove tra l’altro una crescente trasferibilità degli investimenti (Newell 2005). Il legame tra attività e territorio si fa labile e provvisorio, contribuendo a incrinare l’assunto secondo cui innovazione tecnica e sviluppo economico sono per definizione giochi di tipo win-win, dove tutti hanno da guadagnare e nessuno da perdere.
Governance significa anche crescente ricorso a processi deliberativi: nelle interazioni pubblico-privato (Hajer, Wagenaar 2003), nell’autoregolazione privata (Pellizzoni 2006b), nelle arene civiche promosse dalle istituzioni pubbliche (Bobbio 2005; Pellizzoni 2005b). Ciò avviene in particolare nei riguardi di ambiente e tecnologia (Renn et al 1995; Pellizzoni 2003a, 2006a; Leach et al. 2004). Il ruolo dei saperi esperti è in genere di primaria importanza in tali processi e viene regolato in vari modi, con particolare riferimento al rapporto con i ‘profani’, questi ultimi spesso relegati a portatori di competenze puramente normative, di interessi e valori (Wynne 2001). L’allargamento del confronto assicurato dai processi deliberativi dovrebbe espandere le risorse cognitive impegnate nel processo decisionale e incrementarne al tempo stesso la qualità e la legittimità (Elster 1998; Pellizzoni 2005b; Lanzara, 2005). Non è infrequente tuttavia che attori importanti rifiutino di prendere parte a processi deliberativi per evitare la ‘cattura’ da parte di coloro che li organizzano o gestiscono, legittimandone le posizioni e vincolandosi all’impostazione del problema da essi imposta (Bobbio 2005).
d) Crisi istituzionale. Le nuove forme di governance sono spesso indicate quale conseguenza e al tempo stesso causa ulteriore della crisi di legittimazione e efficienza delle istituzioni politiche tradizionali spesso lamentata negli ultimi anni in termini di sfiducia diffusa, deficit di democrazia e simili (Rhodes 1997; Eriksen, Fossum 2000; Pellizzoni 2005a). La crisi non coinvolge tuttavia solo la politica, ma anche la scienza (Eurobarometer 2001, 2003). Se i documenti ufficiali insistono ad affermare che la scienza è cruciale per lo sviluppo sociale (CE 2000b), la condivisione pubblica di tale idea è tutt’altro che assodata (Levidow, Marris 2001). Per diverso tempo diffidenza e critiche sono state attribuite a un ‘deficit di comprensione pubblica’ (Irwin, Michael 2003). La questione è tuttavia più complessa: in parte legata alla crescente invadenza del sapere tecnico-scientifico nella vita quotidiana; in parte all’intreccio che si è venuto a costituire tra scienza, politica e business (c.d. ‘tripla elica’: Leydesdorff, Etzkowitz 1998). Sempre meno la volontà e la capacità dei decisori politici, degli amministratori pubblici, degli istituti di ricerca pubblici e privati, di agire nell’interesse generale può essere data per scontata. Al tempo stesso, considerazioni economiche assumono peso crescente nelle valutazioni scientifiche e politiche. Non sembra esservi tuttavia un’ostilità pregiudiziale del pubblico nei confronti di scienza e innovazione. Numerosi studi hanno mostrato piuttosto un rapporto ambiguo tra copertura mediatica, consapevolezza e atteggiamenti verso una specifica tecnologia: elevati livelli di informazione spesso si associano a elevata diffidenza e scetticismo (Lewenstein 1995; Bucchi, Neresini, 2004). Vi è inoltre crescente consapevolezza, da parte dei cittadini, della capacità di esprimere una propria expertise sia di tipo tecnico-scientifico, sia basata su saperi ‘locali’, in grado di svolgere un ruolo complementare, talvolta suppletivo, all’expertise ‘ufficiale’ (Irwin 1995; Wynne 1996; Pellizzoni, 2003a).
Tutto ciò può essere descritto come crescente incertezza e controvertibilità in merito ai termini di una questione, la selezione e descrizione dei fatti rilevanti, gli assunti di valore, i soggetti implicati, gli effetti di un qualsiasi corso d’azione (Funtowicz, Ravetz 1999; Pellizzoni 2001, 2003b, 2004). Tale situazione caratterizza in modo notevole le issue ambientali e tecnologiche, rendendo faticosi e controversi i processi di policy e dando luogo non di rado a ‘conflitti intrattabili’ (Schön, Rein 1994). Il declino della fiducia istituzionale si accompagna alla difficoltà a definire obiettivi e mezzi condivisi per lo sviluppo e il benessere della popolazione, di cui il principio precauzionale e i suoi problemi interpretativi e applicativi costituiscono un segno evidente e un ulteriore elemento di conflitto (CE 2000a; Sandin 2004; Sunstein 2005). Varie ricerche mostrano poi che l’incremento di conoscenze empiriche, l’accumulazione di ‘fatti’ e evidenze, non necessariamente agevola l’individuazione di soluzioni condivise a controversie di policy, aumentando talvolta la conflittualità (Sarewitz 2004; Pellizzoni 2006b). L’incertezza, a sua volta, non sembra produrre effetti univoci sulla legittimazione degli esperti, a volte indebolendola a volte ribadendone il ruolo (Zehr 2000).
Quanto precede mostra come, per un verso o per l’altro, il sapere esperto sia al centro dell’attenzione (CE 2000b; Zito 2001; Rayner 2003). Le componenti normative del giudizio risultano così in misura notevole ‘schiacciate’ su quelle cognitive, riducendosi spesso a principi generici (o catchword): tutela ambientale, sviluppo sostenibile, equità, competitività, e così via. Per essere sostanziati, tali obiettivi o principi si appoggiano all’expertise tecnico-professionale. I ‘valori’ scompaiono dietro ai ‘fatti oggettivi’, i ‘dati’. Tali fatti, e l’expertise che li esprime si fanno però sempre più controversi, sul piano della validità scientifica (qualificazione tecnica di chi parla, correttezza del modo in cui i dati empirici sono stati raccolti, selezionati e interpretati) e su quello della rilevanza e esaustività rispetto al problema in oggetto e alla sua stessa definizione (emergere di competenze ‘alternative’).
In parte, certo, non si tratta di cose nuove. L’importanza degli esperti nei processi di policy, in particolare su ambiente e tecnologia, è un fenomeno ampiamente riconosciuto e analizzato (Jasanoff 1990; Weingart 1999; Weale 2001). D’altro canto, l’uso ambivalente della scienza da parte del movimento ambientalista (critica del sapere ‘ufficiale’ ma al tempo stesso appello a differenti ‘dati oggettivi’) è stato notato e studiato fin dai primi anni ’90 (Yearley 1992), mentre c’è chi ritiene che l’atteggiamento verso la scienza da parte dei cosiddetti ‘profani’ sia costitutivamente ambiguo e legato più al potere che gli esperti sono in grado di esercitare su di essi che a una loro sudditanza cognitiva (Wynne 1995). Tuttavia l’importanza dell’expertise è cresciuta di pari passo con la sua controvertibilità, conferendo ai conflitti connotazioni peculiari. Cosa notata tanto dagli studiosi di politiche pubbliche (Radaelli 1995) quanto dai sociologi della scienza e dagli stessi studiosi di movimenti e conflitti ambientali e tecnologici ((Wynne 1995; Funtowicz, Ravetz 1999; De Marchi et al. 2001; Callon et al. 2001; Pellizzoni 2003a).
L’elevata complessità dei beni da regolare impone un uso massiccio di conoscenza codificata nel ruolo degli esperti, rafforzato dalla delegittimazione delle istituzioni politiche e dal declino delle appartenenze e solidarietà tradizionali. Cala la rilevanza delle, e il consenso sulle, basi normative delle scelte e cresce l’importanza delle basi cognitive. In altri termini, criteri di efficienza, efficacia, opportunità (o necessità) tecnica o economica fanno premio, nelle decisioni, su criteri legati a principi etici o politici, o l’appello a fattori di tipo puramente emotivo (Pellizzoni 2004; 2005a). Se già più di un secolo fa Max Weber notava come la legittimazione moderna fosse di tipo legale-razionale, ossia intrecciasse criteri di correttezza politico-giuridica con criteri di competenza e efficienza tecnica, al declino dei primi sembra corrispondere un aumento di rilevanza dei secondi. I recenti tentativi di ‘eticizzazione’ dell’economia e della scienza (comitati bioetici, iniziative di responsabilità sociale di impresa ecc.: Tallacchini, Terragni 2004; Newell 2005), sembrano contraddire il fenomeno ma a ben guardare pongono ulteriormente al centro dell’attenzione il sapere tecnico-scientifico e l’expertise professionale (inclusa quella di tipo filosofico o teologico). Anche in ambito giudiziario si assiste a una crescente rilevanza dell’expertise extra-legale, su cui la decisione giurisprudenziale si appoggia sempre più pesantemente, giuridicizzando a sua volta i criteri di eccellenza tecnico-scientifici, con i tribunali sempre più impegnati a discriminare tra ‘buona’ e ‘cattiva’ scienza e tecnica (Jasanoff 1990, 1995; Pellizzoni 2006a), implicitamente ribadendone in tal modo la centralità.
Nel dipanarsi dei conflitti un ruolo di grande importanza è svolto dai processi di demarcazione e negoziazione dei confini (boundary-work): tra scienza e non-scienza, sapere e non-sapere, sapere rilevante e irrilevante, competenza cognitiva e normativa (Gieryn 1995; Wynne 2001). Ancora, è importante considerare come il confronto e il coordinamento tra prospettive cognitive e normative legittimate (o che aspirano a ottenere legittimità) a prendere parte a discorsi pubblici su scelte ambientali e tecnologiche sia da un lato ostacolato dal moltiplicarsi di tali prospettive, dovuto all’avanzamento del sapere scientifico e tecnico e alla diffusione di istruzione e informazione; dall’altro sia facilitato dalla convergenza di tali discorsi su ‘oggetti di confine’ (boundary-objects): idee, concetti, oggetti materiali ecc. – per esempio la nozione di virus, competitività, sviluppo sostenibile – che vengono interpretati da punti di vista e in base a interessi differenti ma che mantengono un’area semantica parzialmente condivisa, sovrapposta (Star, Griesemer 1989; Pellizzoni, Osti 2003; Sarewitz 2004). <<<