RICERCA ITALIANA     

Governance e institution building circolo virtuoso delle politiche di sviluppo e di riduzione della povertà in Africa australe?

Università degli Studi di Bologna

Abstract

La ricerca, partendo dal complesso ed articolato dibattito sullo sviluppo e dalle molteplicità di pratiche relative allo sviluppo in contesti di povertà in Africa sub-sahariana, intende investigare e valutare empiricamente il rapporto possibile fra strategie internazionali e locali di riduzione della povertà e di aiuto, politiche di institution building e di sostegno a pratiche di good governance. Intende sollevare la questione se esista o meno un circolo virtuoso fra le citate iniziative politiche ed economiche e strategie di sviluppo locale che producano, insieme alla crescita e alle riforme economiche di mercato, processi di inclusione economica, politica e sociale dei gruppi più vulnerabili e marginalizzati della popolazione.
La ricerca si concentrerà su alcuni studi di caso riguardanti paesi dell’Africa australe (Mozambico, Angola, Tanzania, Malawi e Sudafrica), una regione che ha condiviso politicamente, ed economicamente uno spazio storico comune e che oggi cerca di sviluppare iniziative economiche di cooperazione regionale condivise, sostenibili e accettate internazionalmente. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Annamaria Gentili Università degli Studi di BOLOGNA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Questo lavoro di ricerca, attraverso la comparazione di studi di caso in Africa australe, combina metodi quantitativi e qualitativi di ricerca, per tentare di avere uno sguardo più completo sulla natura complessa e multidisciplinare dei processi di sviluppo. Ha come obiettivi:
approfondire le diverse ipotesi in discussione sui processi che hanno portato all’esclusione o alla messa ai margini di parti significative della popolazione dei paesi in via di sviluppo;
discutere se questi processi debbano essere considerati caratteristiche strutturali che differenziano i paesi in via di sviluppo rispetto ai paesi più avanzati, oppure se siano conseguenza in modo più rilevante di politiche adottate internazionalmente e gestite da paesi fortemente dipendenti da aiuti; se il rapporto fra strategie internazionali e locali di riduzione della povertà, politiche di institution building e di sostegno a pratiche di good governance determinino o meno un circolo virtuoso che promuova, insieme alla crescita e alle riforme economiche di mercato, processi di inclusione economica, politica e sociale dei gruppi più vulnerabili e marginalizzati della popolazione e di adeguato contenimento delle disuguaglianze; se le politiche di riduzione della povertà siano il risultato di un processo di apprendimento e quindi di adattamento di esperienze passate di fronte ad una situazione in mutamento o se invece riflettano nuove agende politiche dello sviluppo; se, e in quale misura, la ricerca può influenzare i processi politici e come potrebbe essere più efficace nel guidare la ricerca futura.
Un lavoro multidisciplinare su casi dell’Africa australe presenta una coerenza comparativa vista la profondità di interazione storica e politica di questi paesi nel contesto regionale e permette di partire da basi di dati già articolati. Il principale obiettivo è pertanto quello di creare una proficua sinergia fra analisi economica e analisi delle politiche e del loro interagire con efficacia nella progettazione di strategie di riduzione della povertà che possa poi permettere, in una seconda fase, di valutare l’efficacia delle politiche medesime. Obiettivo della ricerca non è dunque solo di valutare dati statistici ma di analizzare se le strategie di lotta alla povertà raggiungano gli esclusi, abbiano effetti, e quali effetti, sulle periferie e soprattutto se aumentino (o invece sottraggano) l’empowerment dei cittadini senza distinzione di razza, di religione, di genere, di etnia ecc., favorendo reali processi di institution building e di good governance.
Si intende in tale modo creare confronto fra diverse discipline e metodologie di ricerca: sviluppo politico, economia dello sviluppo, sviluppo comunitario. La recente esperienza sia accademica che operativa valorizza l’analisi interdisciplianare, l’integrazione di metodi misti di ricerca e di metodologie quantitative e qualitative e questo è esplicito in tutti i progetti e programmi di riduzione della povertà in cui si riconosce l’importanza di approfondire le strutture, le cause specifiche che sottengono ai processi di esclusione e di emarginazione sociale ed economica.
Questo lavoro vuole concentrarsi sull’Africa australe dove sono ubicati importanti paesi che hanno condiviso storie comuni (anche conflittuali) e che vede la presenza e l’emergere sul piano internazionale del più significativo organismo di cooperazione regionale dell’Africa (la Southern African Development Community).
I casi esaminati (Mozambico, Tanzania, Malawi, Angola, Sudafrica) presentano tutti strategie di riforme della governance e più in generale politiche di riforma macroeconomiche. Per quanto si riferisce al Mozambico, su cui si focalizza buona parte del lavoro in quanto paese considerato come uno dei rari casi di successo dell’Africa sub-sahariana, così come per i casi di Tanzania e Malawi, si intende considerare se gli obiettivi di riduzione della povertà possano più facilmente essere raggiunti mediante interventi legati a decentralizzazione e strategie di empowerment locale e di mobilitazione delle risorse a favore dei poveri, intervenendo così sulla crescente disuguaglianza.
Per quanto riguarda il Mozambico, più specificamente, l’obiettivo è, da una parte, valutare le caratteristiche della crescita e la sua sostenibilità per mezzo di un’analisi disaggregata, sia a livello territoriale che settoriale, dei dati dell’ultimo decennio. Dall’altra parte, nella sua componente di sviluppo dal basso la ricerca ha l’obiettivo di analizzare i risultati di iniziative di empowerment locali e grassroots per operativamente contribuire a migliorare le prospettive di sviluppo locale in cui gli attori protagonisti siano soggetti di comunità locali organizzate.
Nel caso specifico del Sudafrica, dove alta è l’incidenza della povertà urbana l’obiettivo della ricerca è di analizzare le riforme del ruolo del governo locale rispetto alla rivendicazioni di larghi strati di popolazione esclusi dal mercato.
Nel caso angolano l’obiettivo è quello di valutare le politiche di reintegrazione in un paese post conflitto, cercando di determinare quanto queste siano funzionali alla riduzione della povertà e della disuguaglianza. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Nel corso degli anni ’90 e a seguito dei deludenti risultati in Africa sub-sahariana dei Programmi di aggiustamento strutturale (Pas), le Istituzioni finanziarie internazionali (Ifi) e i grandi donatori hanno proceduto a una revisione del ruolo dello stato e delle istituzioni pubbliche nella promozione dello sviluppo e in particolare della lotta alla povertà e all’esclusione sociale. Nonostante i processi di democratizzazione che hanno coinvolto gran parte del continente, mettendo fine ai sistemi a partito unico, i risultati sul piano dello sviluppo e dell’inclusione sociale e politica si sono rivelati modesti, mentre i sistemi politici africani hanno conosciuto processi di ristrutturazione e riconfigurazione verso forme morbide di autoritarismo, largamente non partecipative e caratterizzate dalla persistenza di meccanismi neopatrimoniali. Più in particolare, la nuova enfasi sulle nozioni di good governance e institution building (rafforzamento delle capacità istituzionali), come pure sull’autonomia delle agenzie (come la banca centrale) preposte alla gestione dell’economia rispetto ai centri del potere politico, hanno teso a rafforzare gli elementi di management tecnocratico rispetto ai processi partecipazione politica ai processi di decision making, andando a configurare quelle che Mkandawire (1999) ha appropriatamente definito “choiceless democracies”. Questa evoluzione, coniugata alle crescenti sfide poste dalla globalizzazione, ha teso inoltre a esternalizzare in modo crescente i processi decisionali sulle politiche macroeconomiche e macrosociali, sottraendole in gran parte al dibattito pubblico interno, e a spostare il livello dell’accountability dei governanti dalla sfera domestica a quella internazionale (Mkandawire 2006; Ercolessi 2006).
Già negli anni '60 la Pearson Commission segnalava il crescente divario, per cause strutturali e storiche, fra paesi sviluppati e regioni marginalizzate dai processi di crescita e sviluppo (Pearson 1969). Il Millennium Summit del settembre 2000 dichiara che la lotta alla povertà deve considerarsi una priorità internazionale. Si riconosce il divario fra i paesi che hanno raggiunto livelli di sviluppo e di benessere adeguati e la maggioranza che continua a essere povera o s’è ulteriormente impoverita. Il rilancio dell'agenda dello sviluppo dipende non solo dalla crescita, ma anche da politiche di rilancio alla riduzione della povertà che favoriscano un’effettiva partecipazione e una più equa distribuzione delle risorse (Bratton 2006) anche mediante la decentralizzazione politica e della gestione delle risorse (Olowu 2001; Olowu, Wunsch 2004).
Le nozioni di institution building e di capacity building incentrate sul concetto di empowerment (Sen 1999) vengono adottate dalla Banca Mondiale (BM) ed entrano a far parte integrante del discorso e dei programmi di aiuto allo sviluppo a partire dagli anni '90. Nel rapporto del 1989, specificamente riferito all’Africa sub-sahariana, la BM ammetteva che i Pas non stavano funzionando come previsto e individuava la responsabilità di questo fallimento nell’inadeguata capacità o volontà dei governi africani a rispettare i termini e le condizioni dei Pas (World Bank 1989). In ambito internazionale emergeva la convinzione che l’aggiustamento come modello, pur non essendo responsabile dei problemi africani, con tutta evidenza si era rivelato incapace o comunque inadeguato ad affrontarli (Mkandawire, Soludo 1999; van de Walle et al. 2003).
Le Ifi riconoscono che, se l’estendersi del libero mercato crea ricchezza e benessere, le conseguenze per i paesi meno attrezzati a competere sul mercato possono dimostrarsi molto negative per i paesi e per i gruppi sociali marginali (che in Africa sub-sahariana rappresentano la maggioranza della popolazione). Inoltre, le osservazioni delle istituzioni internazionali preposte allo sviluppo e all’aiuto e delle organizzazioni non governative che già da tempo documentavano la crescente disuguaglianza ed esclusione dei paesi del Sud del mondo, cominciano a trovare maggiore credito nel dibattito internazionale (UNCTAD 2002a, b; UNDP 2002, 2003). Gli organismi internazionali più attenti alle dinamiche di emarginazione dei perdenti della globalizzazione si attivano dunque per sostenere meccanismi di integrazione nei processi di crescita e sviluppo degli attori più deboli.
La Millenium Declaration propone di ridurre la povertà entro il 2015 proclamando il XXI secolo “il secolo dello sviluppo per tutti”. Pone l’accento sulla diseguaglianza nell’accesso alle risorse fra paesi già sviluppati e paesi “in via di sviluppo” o “meno sviluppati”, tutti situati nel Sud del mondo. La Dichiarazione non ha delegittimato la via "neo-liberista" allo sviluppo, ma ha sottolineato l’importanza di intervenire per aiutare gli stati impegnati in “best practices”, cioè nel far funzionare politiche di risanamento economico, a creare e riformare istituzioni credibili e trasparenti preposte a radicare processi di democratizzazione e di incentivazione del libero mercato.
Il rilancio dell’agenda dello sviluppo che pone in primo piano la riduzione della povertà ha riproposto la questione del ruolo e dell’efficacia degli aiuti. In ambito internazionale, negli ultimi anni si è radicata la convinzione che gli aiuti debbano essere aumentati rispetto al livello attuale. Secondo la Commissione per l’Africa (Commission for Africa 2005), presieduta da Tony Blair, si prevede un aumento complessivo di 50 miliardi di dollari ( 25 subito e altri 25 miliardi fino al 2015) del volume di aiuti che, ove attuato, corrisponderebbe alla triplicazione del livello attuale. Altri studi (Sachs 2005, Devarajan et al 2002) sono arrivati a stime dello stesso tipo, nel quadro della strategia di sviluppo degli Obiettivi del Millennio, adottando un approccio simile al precedente nel quale la crescita del reddito è vista come strumento principale della lotta alla povertà.
La ripresa dello sviluppo in Africa e la riduzione della povertà, si sostiene, necessita di uno sforzo supplementare in materia di aiuti esterni da parte dei paesi sviluppati. Questo approccio rispecchia il modo tradizionale di guardare agli aiuti come strumento per la promozione della crescita. Nel framework teorico che sottostà a questa visione, aiuti, good governance e istituzioni vengono considerati come esogeni o sono implicitamente ritenuti come il risultato di processi di crescita. Più di recente la letteratura su riduzione della povertà, aiuto esterno e aiuto indotto dai processi di crescita, sono ancora considerati come in grado di avere effetti positivi diretti sulla qualità della governance e delle istituzioni. Ciò sembra dare forza al tema delle “buone” politiche, soprattutto nel contesto dei paesi dell’Africa sub-sahariana, dove la qualità delle istituzioni e della governance è in generale sotto gli standard minimi. Molti economisti e scienziati politici credono che la fragilità delle istituzioni e la bad governance siano fra le cause principali dell’impasse dello sviluppo nel continente e sono d’accordo sull’urgenza di avviare riforme.
Nonostante, dagli anni ’90, sia stato posto l’accento sulla democratizzazione come prerequisito e garanzia di crescita e sviluppo, la nuova priorità della riduzione della povertà e del miglioramento degli indici sociali ad essa associati non sembra tuttavia fuoriuscire dal paradigma neoliberista predominante che aveva guidato le politiche di aggiustamento strutturale, configurandosi piuttosto come creazione di “reti di protezione sociale” per i poveri assoluti, un approccio che non pare in grado di spezzare il circolo vizioso della povertà, né di rilanciare accumulazione e occupazione. Inoltre, la strategia e gli obiettivi dei MDGs appaiono scarsamente operazionalizzati dal punto di vista della necessaria ridefinizione degli strumenti in possesso degli Stati africani per implementarli (Olukoshi 2004); una ridefinizione all’interno della quale si pone anche la discussione sul potenziamento del governo locale e decentrato come agente dello sviluppo e dell’ampliamento della cittadinanza. Questa debolezza operativa, che ha portato in alcuni casi a una sostanziale delega ad attori esterni (in primis grandi ONG internazionali) delle politiche di assistenza sociale sia in situazioni di emergenza (conflitto militare) sia nelle fasi di riabilitazione e ricostruzione post-conflitto (e di cui l’Angola è un esempio significativo), è probabilmente alla base dei deludenti risultati ottenuti in Africa subsahariana dai MDGs nei primi cinque anni della loro implementazione, come è derivabile dal rapporto del 2005 delle stesse NU.
Se fosse confermata la tesi proposta da Burnside e Dollar (1997; 2000), successivamente fatta propria dalla stessa Banca Mondiale (World Bank 1998) e trasferita nel rapporto sugli aiuti, secondo la quale gli aiuti esterni risultano efficaci ed hanno un impatto positivo e significativo sulla crescita economica solo se il paese ricevente presenta un contesto istituzionale solido e con l’adozione di politiche economiche coerenti, quasi nessun paese africano sarebbe in grado di riceverli. La questione della funzione degli aiuti sembra entrare in un circolo vizioso: infatti se la loro efficacia è subordinata alla solidità delle istituzioni e alla qualità della governance, e se questi requisiti, che appaiono assenti nella maggior parte dei paesi poveri e notoriamente nell’Africa sub-sahariana, sono a loro volta un portato dello sviluppo, allora si entra in un circolo senza apparente via d’uscita.
Una tesi alternativa sostiene addirittura che gli aiuti possano avere un impatto negativo sulla governance, che la dipendenza dalle risorse esterne possa diventare un vero e proprio fattore di ritardo, dando luogo ad un circolo vizioso di segno contrario: un elevato volume di aiuti misurato sia come quota del reddito nazionale sia come quota della spesa pubblica può rallentare il processo di costruzione di quei meccanismi, anche istituzionali, tramite cui i cittadini possono esigere che il governo presti conto, in generale, delle sue decisioni, in particolare di quelle relative al bilancio e alle sue voci di spesa. Si affaccia dunque una specie di paradosso aiuti-istituzioni (Moss, Pettersson, van de Walle 2006).
L’estensione della riduzione della povertà, con una data crescita nel reddito pro capite medio, dipende ovviamente da come l’incremento stesso è distribuito fra la popolazione. Una minor ineguaglianza nella distribuzione e negli altri componenti principali dei processi di sviluppo, come più ampi diritti politici e civili e una cittadinanza allargata, è probabile che possano essere importanti fattori e al tempo stesso risultato dei processi stessi. In questo ambito la relazione causale fra crescita e qualità della governace probabilmente andrà in due direzioni. Il processo di crescita, se inclusivo, non solo porterà risorse addizionali, ma mobiliterà nuove forze e creerà un sistema di incentivi che contribuirà al rafforzamento delle istituzioni e al miglioramento della governance. Più cresce la governance più è probabile che si rafforzino “buone “ politiche di sostegno ad uno sviluppo di lungo periodo.
Mettere in moto riforme virtuose e creare un ambiente macroeconomico stabile e ordinato dovrebbero servire a realizzare good governance (anche sul piano locale oltre che nazionale), di democratizzazione politica, di ulteriore apertura al mercato e di elaborazione di programmi aventi l’obiettivo di una più equa ridistribuzione delle risorse e una maggiore attenzione alle dimensioni e ai problemi della crescente povertà. In questo ambito le idee sullo sviluppo hanno fortemente incentrato discussione e pratiche su forme di decentralizzazione e di organizzazione economica e sociale sul piano locale.
Inoltre, settori di studiosi di politiche dello sviluppo nel Terzo Mondo riconoscono l’importanza della dimensione locale (Biggs, Satterthwaite, 2005; UNDP, 2000; Esman, Uphoff, 1984). Di fronte alla debolezza degli Stati, e questo vale soprattutto per l’Africa, ed al diffuso riconoscimento della limitata efficacia delle politiche di aggiustamento strutturale che sono state promosse, e spesso imposte, dall’alto verso il basso (Stiglitz, 2003), una crescente attenzione viene dedicata a strategie che vanno dal basso verso l’alto. Termini come capitale sociale, società civile, organizzazioni locali sono sempre più ricorrenti nella letteratura. La stessa BM ha dato un rilievo crescente ad una strategia denominata “Community Driven Development” che poggia sulla valorizzazione e la partecipazione delle comunità di base (Aoki, Hayami, 2001). <<<