RICERCA ITALIANA     

Il federalismo come metodo di governo: le regole della democrazia deliberativa e partecipativa

Università degli Studi di Trento

Abstract

Tradizionalmente il metodo di governo viene concepito attraverso lo schema classico della democrazia parlamentare. In base a tale metodo, le istituzioni rappresentative della volontà generale fungono da strumento di integrazione della società di massa in un quadro condiviso di principi costituzionali.
Il progressivo venir meno di quest’ultimo tipo di articolazione sociale, testimoniato dalla crisi del sistema dei partiti, dai fenomeni di corporativizzazione della società e dalla incapacità delle istituzioni parlamentari di farsi carico del complesso degli interessi virtualmente rilevanti nell’esercizio puntuale della funzione di governo, induce a riflettere criticamente sull’asserita idoneità esclusiva del metodo democratico-rappresentativo a far fronte alle esigenze e ai bisogni espressi dalle società contemporanee.
Il contesto fattuale e teorico complessivo che in tal modo emerge si presta ad un inquadramento generale nella prospettiva del “federalismo come metodo di governo”, inteso quest’ultimo come nuovo principio metodologico dell’azione pubblica.
Il conseguimento di obiettivi politici richiede infatti in misura crescente non solo strumenti capaci di convogliare e selezionare gli interessi di autonomie territoriali e funzionali diversamente coinvolte nell’esercizio concreto delle funzioni, bensì anche il coinvolgimento di cittadini, singoli e associati, capaci di fornire apporti potenzialmente idonei ad incrementare la legittimazione e l’efficienza delle decisioni pubbliche.
Analoghe istanze, del resto, si impongono anche nel contesto della gestione pluralistica e poliarchica di problemi necessariamente globali e condivisi, e capaci, in quanto tali, di esigere, oltre che di sostenere, apporti partecipativi complessi.
Sono proprio istanze di questo genere che inducono a recuperare alcune delle radici originarie del pensiero e del linguaggio federale: più che investire nel momento assembleare e nella rappresentazione degli interessi in sedi istituzionali, il pensiero federale prefigura la possibilità di tessere relazioni di natura procedimentale e/o negoziale tra i diversi soggetti dell’ordinamento o degli ordinamenti che di volta in volta vengono in questione.
Una simile prospettiva d’indagine consente sia di configurare in una chiave almeno parzialmente inedita il tema della partecipazione, attraverso la sperimentazione di moduli procedimentali di democrazia deliberativa e/o partecipativa, sia di integrare nell’ambito dell’esercizio della funzione di governo metodologie inclusive e criteri di attribuzione della responsabilità ispirati al pensiero federale.
Inoltre, uno studio su tali mutazioni comporta inevitabilmente anche una riflessione sul rinnovato valore della cittadinanza e dei diritti di partecipazione ad essa connessi, in quanto non più correlati in modo esclusivo ai sistemi di partecipazione politica ed al momento del voto come scelta dei rappresentanti.
Naturalmente, all’interno di un simile quadro deve sempre essere tenuta presente l’esigenza di contemperare la spinta pluralistica che così si viene a registrare ed incentivare con l’altrettanto fondamentale esigenza di garantire imparzialità, rapidità, adeguatezza e stabilità alle soluzioni di volta in volta adottate.
Infine, strettamente connesso alla tematica evidenziata è il tema delle garanzie dei diritti di partecipazione e, di conseguenza, il ruolo che in relazione al federalismo come metodo di governo può essere svolto dal circuito giurisdizionale e dalle sedi extragiudiziali di garanzia della correttezza dell’esercizio dell’azione amministrativa.
Si configurano pertanto ulteriori profili di indagine riguardanti sia la proiezione della partecipazione procedimentale all’interno del giudizio, intesa anche in termini di accesso alla giustizia da parte di portatori di interessi diffusi e/o di categoria, sia la connotazione e l’intensità del sindacato di legittimità operato dalle corti. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Francesco Gregorio Arena Università degli Studi di TRENTO

Obiettivo del Programma di Ricerca

Con la presente ricerca ci si propone di analizzare gli ambiti tematici nei quali i fenomeni di crisi del tradizionale approccio democratico-rappresentativo alla funzione di governo si manifestano con maggiore frequenza e profondità.
Verranno pertanto svolte sia indagini empirico-casistiche, sia ricognizioni teoriche e sistematiche. anche con riguardo alle esperienze di altri ordinamenti europei ed extraeuropei, al fine di verificare:
a) la tenuta di categorie e principi istituzionali consolidati;
b) l’interpretazione di nuovi principi istituzionali all’interno di tale rinnovata cornice, con particolare riferimento al principio di sussidiarietà nella sua duplice accezione;
c) la configurazione di nuove regole e istituti idonei a gestire efficacemente simili cambiamenti.
Due sono i terreni privilegiati per analisi di questo tipo.
Da un lato, viene in considerazione l’ambito costituzionale, con la recente diffusione di regole e tecniche riconducibili al fenomeno federale, i fenomeni di riforma delle strutture federali esistenti e i processi di revisione costante che caratterizzano tutti gli ordinamenti complessi, segno della “domanda di federalismo” e della contestuale assenza di una sua rivisitazione in chiave moderna. In questo senso saranno oggetto di particolare attenzione sia le connesse trasformazioni del lessico giuspubblicistico, in quanto dovute ad una reviviscenza delle ispirazioni federaliste, sia le conseguenti ipotesi regolative per una nuova sistemazione dei rapporti tra pubblici poteri (reciprocamente, nonché tra pubblici poteri e cittadini).
Dall’altro lato, si deve prendere in esame il settore dell’amministrazione in senso lato, intendendosi con tale nozione l’insieme di decisioni di governo assunte in sede prevalentemente amministrativa che, in ragione della loro rilevanza materiale, determinano l’emergere di conflitti che la sfera politica non riesce (o riesce solo parzialmente) a interpretare e comporre attraverso il solo metodo rappresentativo. Ambiti di peculiare approfondimento per tale profilo di indagine saranno la materia ambientale (per la quale non si propone soltanto uno studio trasversale e sistematico dei procedimenti decisori maggiormente diffusi, bensì anche uno specifico e diffuso studio di comparazione sulle modalità della gestione globale, plurale e poliarchica della disciplina sui cambiamenti climatologici), il diritto alla salute (e le sue proiezioni organizzative e procedimentali sul piano dell’amministrazione sanitaria), le politiche abitative (ispirate ad una sempre maggiore partecipazione) e l’azione delle Autorità indipendenti (come luogo d’elezione di dinamiche istituzionali partecipative assai pronunciate).
Non verrà quindi trascurato anche il profilo attinente alla tutela giurisdizionale, ossia al sistema di rimedi che l’ordinamento predispone a fronte delle trasformazioni così illustrate. Ci si proporrà di indagare, in altri termini, la diffusione, negli orientamenti giurisprudenziali più recenti, di principi favorevoli ad un sempre maggiore riconoscimento dei modelli partecipativi ovvero ad una sempre maggiore diffusione di “buone pratiche” decisionali (in quanto ispirate a modelli deliberativi e/o partecipativi).
Ogni snodo di indagine sarà accompagnato da ricognizioni comparatistiche, in particolare con riguardo ad altre esperienze continentali, diverse da quella italiana (Francia, Regno Unito, Olanda), ma anche con riferimento a fattispecie manifestatesi negli Stati Uniti e nell’America latina. <<<

Risultati parziali attesi

Il progetto di ricerca si propone di conseguire i seguenti risultati:
- migliore comprensione, anche attraverso case studies specifici, delle dinamiche di crisi e delegittimazione dei metodi tradizionali della funzione di governo nell’ambito dei sistemi democratico-rappresentativi;
- analisi sistematica delle alternative decisionali che si sono sviluppate in taluni settori particolarmente sensibili, quali l’amministrazione dell’ambiente e della sanità, con particolare attenzione, inoltre, anche al laboratorio istituzionale e procedimentale costituito dall’esperienza partecipativa maturata nell’ambito dell’azione delle Autorità indipendenti;
- approfondimento specifico delle frontiere globali di tali soluzioni alternative, mediante l’analisi e lo studio diffuso dei procedimenti attinenti alla gestione partecipata dei problemi disciplinari ed amministrativi connessi alla misurazione e regolamentazione dei cambiamenti climatici;
- individuazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza, non solo nazionale, per consentire e legittimare modelli deliberativi e/o partecipativi di decisione pubblica;
- proposizione di regole e/o istituti operativi innovativi, per l’ottimizzazione e il perfezionamento delle dinamiche partecipative e/o deliberative;
- interpretazione coerente e sistematica degli elementi così considerati nell’ambito di una rinnovata riflessione sulle origini del pensiero federale e sulla possibilità che i principi della partecipazione procedimentale e dell’attivazione sussidiaria dei cittadini possano trovare utile collocazione nel contesto della riflessione giuspubblicistica sul federalismo, con conseguente rielaborazione di categorie e concetti tradizionali:
- diffusione delle riflessioni così condotte anche nel contesto del dibattito internazionale, mediante la pubblicazione on line di alcuni documenti significativi della ricerca, nonché mediante il coinvolgimento, sia in sede di studio sia in sede di discussione e formulazione finale dei risultati, di studiosi stranieri. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

All’interno del tradizionale assetto della riflessione gius-politica concernente le manifestazioni operative della funzione di governo, così come inscritta nell'ambito delle forme istituzionali dei sistemi democratico-rappresentativi, assume valore centrale un presupposto fondamentale, ossia il principio del nesso di necessaria continuità tra volontà individuale e volontà del corpo sociale.
Ciò nonostante, oggi si è costretti a constatare un peculiare momento di crisi di tale assetto, in particolare con riguardo al profilo della reale e concreta idoneità democratica di una soluzione esclusivamente rappresentativa, ossia di una scelta istituzionale volta a privilegiare, del cittadino sovrano, il solo aspetto della incondizionata libertà di indicare, direttamente o indirettamente, coloro che debbano ricoprire cariche decisionali. Se è vero che la libertà e l'autonomia individuale trovano rassicurante soluzione nella sovranità popolare e nelle istituzioni che ne sono espressione, come è possibile giustificare i vasti e radicali fenomeni di dissenso tra gli organi decisionali di quelle stesse istituzioni e singoli gruppi, più o meno estesi, di cittadini?
Quali esempi di un simile cortocircuito, si possono richiamare i noti dibattiti sulla localizzazione di alcune opere pubbliche di interesse nazionale o strategiche, come le reti ferroviarie per la linea dell'alta velocità, ovvero sulla realizzazione di siti destinati allo smaltimento di rifiuti, sia urbani sia pericolosi, al fine di risolvere impellenti problemi di salute e di sicurezza.
A fronte di questo scenario, si avanza da più parti la convinzione che i sistemi decisionali e i procedimenti, in cui la funzione di governo si esplica nell'esclusivo contesto del paradigma rappresentativo, siano complessivamente insufficienti, e ciò in quanto creati sul presupposto di un potere pubblico unidirezionale ed onnicomprensivo, incapace, cioè, di recuperare e confermare sul piano della singola questione la sovranità del singolo cittadino.
Quali possono essere gli antidoti a tali patologie?

A) Da un lato si deve segnalare senz'altro la diffusa ricerca di forme migliorative della stessa soluzione tradizionale.
In questo senso si vanno diffondendo le riflessioni e le esperienze istituzionali volte a promuovere ipotesi di democrazia partecipativa e/o deliberativa, mediante l'arricchimento dei consueti procedimenti decisionali, sia legislativi sia amministrativi, di sub-fasi destinate a raccogliere gli stimoli provenienti dai cittadini o dai gruppi di cittadini maggiormente interessati al caso concreto.
Con ciò non si intende richiamare soltanto quanto sta accadendo in America latina, con diffusione di esperienze assembleari localizzate a più livelli della vita collettiva, bensì anche quanto si verifica nel contesto europeo o statunitense, con moltiplicazione di forme sempre più intense di concertazione o con incentivazione di ipotesi specifiche di autogestione.
In questa stessa direzione, del resto, si muovono anche le iniziative di coloro che vorrebbero rinnovare i meccanismi e le dinamiche della partecipazione politica in senso stretto, cercando di riattivare il dialogo osmotico tra partiti e società civile.
Si osservi, peraltro, che l’analisi dei nuovi strumenti di partecipazione nella democrazia deliberativa è stata sinora svolta essenzialmente sul piano della filosofia e della scienza politica.
Ben radicate e largamente trattate negli studi di diritto amministrativo sono le indagini sia sulla partecipazione nel procedimento amministrativo (ed in particolare nel procedimento urbanistico), sia sugli accordi tra organi pubblici e privati: sono temi tradizionali per i quali non occorrono rinvii bibliografici e sarebbero inutili richiami alla enorme giurisprudenza amministrativa. Anche sulle prassi di cooperazione tra Stato, Regioni ed enti locali non mancano gli approfondimenti. Meno frequenti, e quasi tutti limitati alla giurisprudenza costituzionale, sono le indagini sul riflesso giurisdizionale delle prassi collaborative.
Richiamando alcuni dei settori di cui si occupa in modo specifico la ricerca nel suo complesso, in materia di salute la dottrina affronta diversi aspetti, quali il mutamento del ruolo di cittadino o piuttosto l'evoluzione dell'amministrazione stessa. Di particolare interesse i rapporti verticali tra definizione di politiche sanitarie e punti di erogazione dei servizi e quelli orizzontali, nella relazione tra cittadino utente (ed in alcune realtà cliente con pieno potere di scelta) ed amministrazione che implementa strumenti per facilitare accesso, comunicazione, trasparenza, partecipazione. Tra gli strumenti più diffusamente analizzati dalla dottrina vi sono la carta dei servizi ed il consenso informato (quest'ultimo dibattuto con crescente interesse anche a livello giurisprudenziale). Trascurato è invece il profilo della partecipazione, il quale, pur essendo sancito a livello normativo, nella sua applicazione concreta pone in luce problematiche di legittimazione e di rappresentanza. Altro oggetto di centralità internazionale (ma anch'essa scarsamente considerata in sede italiana) è la diffusione di dati di performance sanitaria, che apre a temi quali equità nell'accesso alle cure, diritto ad essere informati, politiche di rendicontazione, ecc.
Quanto agli studi di diritto dell'ambiente, inoltre, essi sono stati finora caratterizzati da tre principali aspetti: la ricerca di una nozione unitaria e del fondamento della tutela; la frammentazione degli approcci specialistici con riferimento ai singoli settori che compongono la materia dell'ambiente; il riparto delle competenze tra le autonomie territoriali, comprese quelle comunitarie e internazionali. Con l'attuale ricerca ci si prefigge l'obiettivo di avanzare ulteriormente le conclusioni finora raggiunte dalla ricerca giuridica su questi diversi aspetti e, al contempo, di trovare una chiave di lettura che spieghi in modo unitario lo sviluppo delle dinamiche che determinano i processi decisionali e il coinvolgimento diffuso degli amministrati nelle azioni di tutela ambientale. Un peculiare approfondimento di tale prospettiva può darsi nel contesto dello studio della gestione amministrativa dei cambiamenti climatici, riguardo ai quali la dottrina giuridica italiana ed il legislatore tendono a non considerare direttamente il fenomeno, ma continuano a focalizzare la loro attenzione sulla tutela dell’ambiente intesa come studio e analisi delle sue singole forme di inquinamento.
Con riferimento alle Autorità indipendenti, infine, la produzione scientifica è sterminata; tuttavia essa si è soffermata prevalentemente sulle problematiche relative alla compatibilità costituzionale delle Autorità ed in particolare al potere regolamentare, con riferimento al rapporto tra fonti e tra competenze. Risultano invece trascurati i profili relativi alle dinamiche del processo decisionale delle stesse Autorità, con particolare riferimento alla partecipazione dei destinatari della regolazione e al rapporto con gli altri soggetti istituzionali (non solo statali ma anche locali).
Queste costituiscono senz’altro le basi di partenza per un'indagine sui cui temi ancora non si è formata in Italia una letteratura giuridica specifica, né una giurisprudenza significativa.

B) Per altro verso, inoltre, si deve ricordare il tentativo di avvalorare l'azione individuale del singolo cittadino o del singolo gruppo sociale quale momento di possibile efficace implementazione alternativa dell'interesse generale, con diretto riconoscimento all'individuo del potere di farsi interprete immediato dei bisogni più vicini alla propria esperienza, e ciò, soprattutto, laddove essi siano coincidenti con il soddisfacimento di bisogni condivisi da tutta la collettività ("beni comuni"). In tale prospettiva emerge in tutta la sua importanza la portata che può concretamente avere il principio di sussidiarietà orizzontale.
Allo stato attuale, però, si riscontrano lacune nel mettere a fuoco, in maniera organica, la prospettiva della cittadinanza e della "democrazia partecipativa". Nell'elaborazione teorica sono infatti presenti trattazioni separate della "cittadinanza attiva" e della "democrazia partecipativa". Vista la crescente emersione di esperienze volte ad "arricchire" la tradizionale forma di democrazia rappresentativa, integrandola con pratiche, processi e strumenti di "democrazia partecipativa", appare oggi più che mai importante collegare le due prospettive, della cittadinanza e della partecipazione, in una prospettiva in cui ogni livello di governo deve porre attenzione alla cittadinanza come elemento innovativo che ha riflessi nuovi sull'agire amministrativo. Parimenti assente è sia la ricognizione sul campo, legata alla raccolta ed all'analisi delle fonti normative, a livello nazionale e locale, che promuovono la partecipazione (nell'accezione della "democrazia partecipativa"), che l'analisi di concrete esperienze, in cui i cittadini si sono autonomamente attivati, al fine di trovare intese utili o ampi spazi di "dialogo" sui processi che sono volti alla assunzione di decisioni da parte dei tradizionali attori della politica e con forte impatto territoriale sulla realtà locale.

Posto questo scenario, l'obiettivo appare comune: ridare voce all'autonomia individuale, senza con ciò rinunciare al principio democratico; recuperare, in altri termini, il significato profondo ed originario delle letture federaliste, nella prospettiva di un pluralismo decisionale che non sia soltanto territoriale e che attribuisca pubblico riconoscimento alle espressioni più vitali e libere della società civile.
Per quanto riguarda il concetto di federalismo, peraltro, studi già presenti ed approfonditi ne elencano e descrivono le definizioni, sottolineando per ciascuna di esse i tratti essenziali, e sottolineandone i principi ispiratori. Manca tuttavia, nella letteratura più accreditata, un’analisi che sistematizzi i nessi tra cultura giuridica, formazione e trasformazioni giuridiche in reciproco rapporto genetico con le dinamiche evolutive dei contesti sociali e politico-istituzionali interagenti con il fenomeno del federalismo.
Anche in questa prospettiva, gli interrogativi che si pongono, e sui quali la ricerca intende soffermarsi, sono molteplici.
Come fronteggiare la lunga transizione che stiamo attraversando, piena di incertezze e contraddizioni, senza correre il rischio di prendere abbrivi privi di spessore scientifico? Quanta la possibilità di sovrapposizione e di confusione di concetti? Di quanto il concetto si è profondamente trasformato in corrispondenza alla trasformazione avvenuta nelle istituzioni della democrazia e, prima ancora che nelle istituzioni, nella società civile sottostante? È forse possibile misurare questa trasformazione, anche in modo suggestivo, attraverso il dibattito attuale sul federalismo? Come garantire una formazione alla cittadinanza attiva nelle sedi istituzionali di didattica e di ricerca, per sottolineare i nessi imprescindibili tra studio e dinamiche della realtà socio-politica vivente, e per assicurare quella crescita civile cui i valori costituzionali si ispirano? <<<