RICERCA ITALIANA     

L'evoluzione del diritto penale nei settori d'interesse europeo alla luce del nuovo progetto di riforma dei Trattati

Università degli Studi di Verona

Abstract

1. Il Progetto di Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea è stato pubblicato in data 5 ottobre 2007, con relativi Protocolli (CIG 1/1/07 REV 1), in conformità al mandato del Consiglio dell’Unione europea di Bruxelles del 26 giugno 2007.
Conseguentemente, da un lato è stato abbandonato l’ambizioso progetto di “Trattato costituzionale” approvato a Roma il 29 ottobre 2004, per la mancata ratifica da parte di alcuni Stati membri, dall’altro si sta avviando a conclusione il cammino di riforma dell’Unione europea, acquisendone nella sostanza le più incisive novità.
Fra queste hanno un ruolo non secondario quelle riguardanti il diritto penale in rapporto al diritto dell’Unione europea, cui viene esplicitamente riconosciuta “competenza concorrente” con quella degli Stati membri per contrastare la criminalità grave e transnazionale in determinati settori e per garantire “l’attuazione efficace” delle politiche dell’Unione in ambiti già oggetto di misure di armonizzazione (ambiente, lotta alle frodi, settori del diritto dell’economia: cfr. art. 69 E e art. 69 F del Trattato sul funzionamento dell’Unione, in cui è trasformato il Trattato istitutivo della Comunità europea, corrispondenti agli artt. III-270 e III-271 dell’abbandonato Trattato costituzionale, che riguardano tanto il diritto penale sostanziale, che il diritto processuale penale).
2. L’indagine muove dalla base di partenza scientifica costituita dagli studi condotti nella precedente ricerca interuniversitaria sul tema “Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa” (progetto ammesso al cofinanziamento su fondi PRIN 2005 – Prot. 2005129944), prendendo atto del diverso quadro istituzionale che si sta delineando ed occupandosi di nuovi e distinti profili per aggiornare e portare a frutto ulteriore le acquisizioni raggiunte.
La struttura e composizione delle Unità operative è dunque rimasta sostanzialmente inalterata, integrando le diverse e collaudate competenze nel campo del diritto penale sostanziale e processuale, che appare necessario integrare in un approccio interdisciplinare, con l’apporto di nuovi giovani ricercatori.
3. Il primo obiettivo è di esaminare l’evoluzione del sistema penale con riguardo agli specifici settori che dovranno entrare nella “concorrente competenza europea”, ampliando la prospettiva ad un approccio che inquadri le analisi “di parte speciale” in un’articolata e comprensiva prospettiva di “parte generale”.
La condivisione di competenze con l’Unione europea rafforza infatti l’esigenza di rispetto di tutti i presupposti e limiti delle scelte di penalizzazione, a partire dal rispetto della “qualità” delle norme penali, non riducibile al solo aspetto della riserva di legge (Unità di Ferrara), fino alla individuazione dei beni giuridici meritevoli e bisognosi di protezione penale, secondo un articolato giudizio di proporzione e sussidiarietà che tenga conto del riparto fra fonti europee e nazionali (Unità di Catania), considerando le tecniche di formulazione delle fattispecie incriminatrici in peculiari settori dell’economia e per la tutela della sicurezza comune (Unità di Modena e Reggio Emilia), nonché le tendenze all’anticipazione della punibilità ed all’estensione delle forme di responsabilità per atti di partecipazione, che emergono per combattere forme gravi di criminalità quali il terrorismo, la criminalità organizzata, i crimini informatici (Unità di Verona), fino ai profili processuali della “circolazione” dei dati e della prova, in particolare digitale, nello spazio giudiziario europeo (Unità di Como – Insubria).
4. Obiettivo finale della ricerca è analizzare come le nuove attribuzioni dell’Unione europea possano incidere sul “sistema” del diritto penale nazionale ed europeo, in cui le pur forti e giustificate esigenza di difesa sociale devono trovare bilanciamento nei principi e diritti fondamentali, esplicitamente contenuti nella Carta europea di Nizza destinata ad acquisire valore di Trattato, oltre che nella Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, cui l’Unione europea aderisce.
Ala luce dei risultati acquisiti si potranno anche delineare, almeno per singoli settori, criteri di penalizzazione nonché modelli di illecito e tipologie sanzionatorie, idonei e legittimi alla stregua dei principi indicati.
5. I risultati della ricerca saranno presentati e discussi in seminari e incontri di studi, in specie in un Convegno internazionale da organizzare al termine del progetto, con la partecipazione di tutte le Unità operative, insieme a studiosi italiani e stranieri, rappresentanti di istituzioni europee ed organismi competenti. Una o più pubblicazioni raccoglieranno i saggi, contributi ed interventi elaborati a tali fini. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Lorenzo Picotti Università degli Studi di VERONA

Obiettivo del Programma di Ricerca

La ricerca si propone tre obiettivi finali.
a) Innanzitutto delineare l’incidenza, nei settori di competenza concorrente dell’Unione europea, dei processi di europeizzazione ed armonizzazione fino ad oggi sviluppatisi soprattutto attraverso gli strumenti del “terzo pilastro”, in specie le decisioni quadro che hanno toccato molti ambiti del diritto penale sostanziale (terrorismo, criminalità organizzata, criminalità informatica, traffico di persone, ecc.) e del diritto processuale penale (mandato d’arresto europeo, acquisizione di prove documentali, confisca). Ma forte è stata anche spinta della giurisprudenza, in specie della Corte di Giustizia europea, che di recente è giunta al superamento della dicotomia fra primo e terzo pilastro in materie “comunitarie” - quale l’ambiente – riconoscendo in tali casi la possibilità di stabilire concreti obblighi di sanzionare penalmente la violazione dei precetti di cui debba essere assicurata efficacemente l’attuazione (sentenza 13 settembre 2005 C 176/03). In molti ambiti, specie del diritto penale dell’economia (disciplina dei mercati finanziari, diritto societario, diritto d’autore, commercio elettronico, ecc.) o relativi alla tutela della sicurezza collettiva (ad es. sui luoghi lavoro) l’armonizzazione è stata altresì parzialmente raggiunta attraverso direttive che regolano la disciplina extrapenale, alla quale sono accessorie le sanzioni penali poste dai singoli Stati membri.
b) In secondo luogo esaminare nel dettaglio le nuove competenze penali e processuali penali europee previste dal progetto di “Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea” pubblicato in data 5 ottobre 2007, con relativi Protocolli (CIG 1/1/07 REV 1), per apprezzarne gli effetti sulla situazione attuale. In specie appare importante stabilire i presupposti ed i limiti di esercizio di dette competenze riconosciute all’Unione europea, per superare le contraddizioni e lacune oggi riscontrabili sul piano di un’effettiva armonizzazione normativa (si pensi alla necessità di ricorrere alla c.d. tecnica del doppio testo: direttiva per la disciplina extrapenale e decisione quadro per quella penale) nonché su quello di un’efficace cooperazione giudiziaria e di polizia, ostacolata dalle diversità di discipline anche sostanziali e di regolamentazioni procedurali, specie in materia di ricerca, acquisizione e valutazione delle informazioni e delle prove.
c) Infine occorre considerare anche i rischi per i diritti e le garanzie fondamentali della persona, specie se l’accentramento delle scelte di politica criminale a livello europeo portasse a privilegiare il rafforzamento delle esigenze della difesa sociale. Rispetto a tali rischi si dovrà stabilire quanto possa operare la salvaguardia della Carta dei diritti fondamentali, che dovrà acquisire valore di Trattato, e l’adesione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo (nuovo art. 6 Trattato sull’Unione); nonché, a livello non solo politico, ma anche di controllo giudiziario, il rispetto dei principi di proporzione e sussidiarietà europei, che appaiono rafforzati in materia penale. Si dovrà verificare se attraverso gli interventi dei Parlamenti nazionali, già nella fase ascendente del processo legislativo, ed il sindacato esplicitamente attribuito alla Corte di giustizia in materia, possa essere garantito il corretto bilanciamento delle due esigenze, in conformità con le tradizioni e garanzie costituzionali degli Stati membri.
E si potranno anche formulare, almeno per singoli settori, criteri di penalizzazione nonché modelli di illecito e tipologie sanzionatorie, idonei e legittimi alla stregua dei principi indicati.
I risultati della ricerca saranno infine presentati e discussi in seminari e incontri di studi, in specie in un Convegno internazionale da organizzare al termine del progetto, con la partecipazione di tutte le Unità operative, nonché di studiosi italiani e stranieri, rappresentanti di istituzioni europee ed organismi competenti. Una o più pubblicazioni raccoglieranno i saggi, contributi ed interventi elaborati a tali fini. <<<

Risultati parziali attesi

I risultati attesi della ricerca si possono distinguere in risultati intermedi o strumentali, e risultati finali.
Quanto ai primi, saranno costituiti dall’inventario ragionato e sistematico dei dati normativi, giurisprudenziali, bibliografici ed empirici concernenti i settori del diritto penale e del diritto processuale rispettivamente oggetto di indagine, rapportati agli strumenti giuridico-penali dell’Unione europea ed eventualmente internazionali.
Quanto ai risultati finali, saranno il frutto dell’opera di comparazione, sintesi e valutazione critica del materiale raccolto, che per ogni Unità dovrà evidenziare gli aspetti di omogeneità e di disomogeneità tra i diversi settori ed i diversi ordinamenti oggetto di comparazione, a livello non solo normativo, ma anche di prassi processuale e di elaborazione dottrinale e dogmatica.
Potranno così differenziarsi specifici settori od ambiti del sistema penale in cui è già raggiunto o è vicino un soddisfacente livello di armonizzazione e cooperazione a livello europeo, rispetto a quelli in cui invece appare ancora lontano da raggiungere.
Risultato della ricerca sarà anche l’evidenziazione dei profili di rischio per i diritti e le garanzie fondamentali della persona, nascenti dall’aumento delle competenze ed accentramento delle scelte di politica criminale a livello europeo, in quanto portino a privilegiare il rafforzamento delle esigenze della sicurezza pubblica e della difesa sociale su quelle di libertà e rispetto della vita privata dei cittadini. Rispetto a tali rischi si dovranno evidenziare come nella prassi operino i possibili rimedi offerti a garanzia dei diritti fondamentali, sia a livello politico, che di controllo giudiziario.
In specie il rispetto dei principi di proporzione e sussidiarietà europei, di particolare importanza in materia penale, dovrà essere verificato alla luce dei possibili interventi dei Parlamenti nazionali già nella fase ascendente del processo legislativo, oltre che attraverso il sindacato della Corte di giustizia ed eventualmente delle giurisdizioni degli Stati membri in materia.
La ricerca può portare anche a formulare, almeno per singoli settori, criteri di penalizzazione nonché modelli di illecito e tipologie sanzionatorie idonei e legittimi alla stregua dei principi indicati.
Si dovrà conseguire infine una elaborazione teorica e sistematica di sintesi, da raccogliere in pubblicazione di volumi o articoli, e promuovere un Convegno internazionale alla conclusione dell’indagine, con la partecipazione di esperti esterni, italiani e stranieri, nonché rappresentanti di istituzioni europee e di organismi competenti. per presentare e discutere i risultati e contributi conseguiti.
L’interesse di tali risultati per l’avanzamento delle conoscenze nel settore è ravvisabile innanzitutto nella novità del tema, che porta ad ulteriore sviluppo ed approfondimento i risultati già raggiunti con il precedente Progetto su “Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa” (ammesso al cofinanziamento su fondi PRIN 2005 – Prot. 2005129944), aggiornandolo alla luce del recentissimo progetto di riforma dei Trattati europei, su cui ovviamente non esistono ancora studi né contributi scientifici.
Inoltre un peculiare profilo di interesse per i risultati che si conseguiranno nasce dall’approccio integrato fra diritto penale sostanziale e diritto penale processuale, nonché fra aspetti di parte speciale (sui singoli settori del diritto penale maggiormente coinvolti nel processo di europeizzazione) e nodi della parte generale, che sono toccati dalla più recente evoluzione del sistema penale (scelta a livello europeo dei beni giuridici da proteggere, tecniche di formulazione delle fattispecie penali nell’interazione fra le diverse fonti, anticipazione della punibilità ed estensione delle forme di partecipazione in settori di criminalità grave e transnazionale).
Quanto a potenzialità applicative, i risultati della ricerca saranno apprezzabili non solo per ulteriori studi ed indagini su questi argomenti, particolarmente innovativi rispetto all’odierno sistema penale, ma anche dal punto di vista delle applicazioni giurisprudenziali, che ne potranno trarre utili spunti ed indicazioni, e fors’anche da quello del legislatore, cui possono essere offerti modelli di tipizzazione e criteri di penalizzazione da utilizzare per futuri interventi di riforma nelle materie considerate. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

1. Il 18 e 19 ottobre 2007 i Capi di Stato e di Governo dell’Unione europea hanno dato via libera – con poche proposte di emendamento contenute in specifiche dichiarazioni - al “Progetto di Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea”, il cui articolato normativo è stato pubblicato in data 5 ottobre 2007, con relativi Protocolli (CIG 1/1/07 REV 1), in conformità al mandato del Consiglio dell’Unione europea di Bruxelles del 26 giugno 2007. Conseguentemente, se da un lato è stato definitivamente abbandonato il progetto di Trattato “costituzionale” approvato a Roma il 29 ottobre 2004, per la mancata ratifica da parte di alcuni Stati membri, dall’altro sta avviandosi alla fase conclusiva il complesso cammino di riforma dell’Unione europea, che acquisisce nella sostanza le più incisive novità delineate dal predetto Trattato “costituzionale”. Pur se esposto alle vicende dei processi di ratifica, il nuovo “Trattato di riforma” poggia ora su più solide prospettive politiche, essendo condivisa la sua necessità per i nuovi compiti che attendono l’Unione europea, nell’attuale contingenza mondiale, specie dopo l’allargamento a 27 Stati membri. Per cui è da attendersi una rapida approvazione in via definitiva, con importanti conseguenze sull’assetto dei rapporti fra diritto penale e diritto dell’Unione europea.
2. La ricerca intende svilupparsi muovendo dalla ricca base di partenza scientifica costituita dai risultati e studi condotti nel precedente progetto interuniversitario svolto dalle medesime Unità operative sul tema “Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa” (ammesso al cofinanziamento su fondi PRIN 2005 – Prot. 2005129944), tenendo conto degli sviluppi ed interventi successivi, per aggiornarlo e portarlo a frutti ulteriori.
3. L’analisi dei rapporti tra competenze normative dell’Unione (e della Comunità) europea, da un lato, e diritto penale degli Stati membri, dall’altro, evidenzia una rapida evoluzione negli ultimi decenni (Bernardi, Satzger, Bacigalupo). L’iniziale esclusione di qualsiasi competenza europea in materia penale, affermata fino agli anni ’70, in quanto si sarebbe trattato di un ambito inscindibilmente connesso all’idea di sovranità statale e peculiare espressione della cultura nazionale, al cui monopolio gli Stati non avrebbero accettato di spogliarsi (Riz, Grasso), è stata soppiantata dal riconoscimento dell’influenza indiretta del diritto comunitario su molti ambiti del diritto penale, in particolare per quanto concerne la formulazione di precetti extrapenali, puniti da sanzioni penali (nazionali), ovvero l’integrazione di “elementi normativi” di singole fattispecie penali (nazionali), od al contrario per gli effetti di esclusione della punibilità o di vera e propria giustificazione da riconoscere a principi e discipline comunitarie fonte di diritti e facoltà incompatibili con determinate incriminazioni previste dal diritto nazionale (Bernardi, Picotti). Più in generale, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee e di quella delle giurisdizioni nazionali, deve considerarsi ormai acquisito che il principio di primazia del diritto comunitario su quello nazionale vale anche con riferimento al diritto penale; e che questo deve essere utilizzato dagli Stati membri quale strumento di realizzazione degli obiettivi dell’Unione europea (Corte Giustizia CE, sentenza 21 settembre 1989, C 68/88), nel rispetto delle garanzie fondamentali dei cittadini (Riondato, Patrono, Grasso) e dei principi di sussidiarietà e proporzione (Picotti, Donini).
4. A seguito dell’istituzione dell’Unione europea, in specie dopo i Trattati di Maastricht del 1992 e di Amsterdam del 1997, il diritto penale è del resto entrato nell’oggetto degli strumenti di diritto europeo (in senso lato), per realizzare l’obiettivo di un unico “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (art. 2 Trattato UE), che richiede di combattere a livello comune le forme più gravi di criminalità, aventi spesso dimensione transfrontaliera (Militello, Salazar, Parisi - Rinoldi). Ma le fonti previste non sono quelle vincolanti del diritto comunitario in senso stretto (c.d. primo pilastro: regolamenti, direttive), bensì quelle del c.d. terzo pilastro (quali convenzioni, decisioni quadro - già azioni comuni - posizioni comuni), finalizzato alla “cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale” (artt. 29 segg. Trattato UE), secondo il metodo intergovernativo basato su accordi all’unanimità fra gli Stati (Sicurella).
Anche se alla Comunità europea non è quindi attribuita dai Trattati vigenti un’esplicita competenza in materia penale, in conformità con le indicazioni di una parte autorevole della dottrina (Tiedemann, Bacigalupo, Picotti) e della stessa Commissione europea, condivisa dal Parlamento, si devono ravvisare già alcuni ambiti (lotta alle frodi a tutela penale dell’ambiente) in cui essa è desumibile dalle disposizioni vigenti (rispettivamente art. 280 ed artt. 174-176 Trattato CE). La Corte di Giustizia ha sancito la fondatezza di tale interpretazione affermando, nella recente sentenza del 13 settembre 2005 C 176/03, l’illegittimità di una decisione quadro che preveda disposizioni penali in un ambito di competenza comunitaria, quale appunto l’ambiente, rientrando già in questa competenza la potestà di imporre sanzioni penali per la violazione dei precetti di cui si debba assicurare un’efficace attuazione. Tanto che è ora in via di superamento la c.d. tecnica del doppio testo (decisione quadro per le sanzioni penali, direttiva per la regolamentazione extrapenale) negli ambiti che rientrano nel primo pilastro, come ad es. – oltre a quelli menzionati – la tutela dei diritti di proprietà intellettuale, per la cui protezione penale la Commissione ha presentato una proposta di direttiva, approvata dal Parlamento nel 2007, contenente la definizione delle violazioni da punire e le tipologie e misure delle sanzioni penali da applicare.
In forza delle procedure di codecisione che coinvolgono infatti, oltre alla Commissione ed al Consiglio, espressione dei poteri esecutivi, anche il Parlamento europeo, eletto invece democraticamente dai popoli dell’Unione, sembra superabile (Grasso, Picotti, Bernardi) anche la seconda delle due principali obiezioni frapposte ad un tale riconoscimento, vale a dire il c.d deficit democratico delle istituzioni europee competenti alla produzione normativa, che violerebbe il principio di legalità e di riserva di legge parlamentare in materia penale.
5. In definitiva, tale evoluzione nel riconoscimento di dirette benché implicite competenze comunitarie in materia penale si salda sia con il processo di progressiva e riconosciuta “europeizzazione” del diritto penale degli Stati membri (Bernardi, Voegel, Satzger), determinata dalla crescente incidenza del diritto comunitario sull’operato dei legislatori e dei giudici nazionali data anche la necessità di applicazione del diritto nazionale (compreso quello penale) in senso conforme a quello comunitario (da ultimo, sulla necessità di estendere il principio anche con riferimento al diritto dell’Unione europea, ed in specie ad una decisone quadro pur non ancora attuata nello Stato membro, si veda la nota sentenza della Corte di Giustizia CE 16 giugno 2005 sul caso Pupino).
Questo complesso processo si salda dunque con l’armonizzazione normativa perseguita nell’ambito del terzo pilastro, che va ben oltre l’ambito della mera cooperazione giudiziaria e di polizia, come emerge dai sempre più numerosi strumenti che toccano ampi settori di criminalità grave e transnazionale (quali la criminalità organizzata, il terrorismo, il traffico di esseri umani, lo sfruttamento di donne e minori, i reati contro l’ambiente, la criminalità informatica, e quant’altro), ed ora anche importanti regole ed istituti processuali (dall’assistenza giudiziaria, al mandato di cattura europeo, al sequestro e confisca di proventi delittuosi, fino alla acquisizione di prove documentali, ecc.: cfr. Bargis – Nosengo, Ruggieri), che hanno favorito lo sviluppo di prassi comuni nelle indagini e di scambi anche diretti di informazioni ed assistenza fra inquirenti ed autorità dei diversi paesi e delle istituzioni europee (in particolare Eurojust, Europol, Olaf, magistrati di collegamento, ecc.)
6. Su tali basi assume particolare significato il fatto che dopo l’interruzione del processo di ratifica dell’ambizioso “Trattato istitutivo di un Costituzione per l’Europa” del 2004, il 18 e 19 ottobre 2007 i Capi di Stato e di Governo dell’Unione europea abbiano dato via libera – con poche proposte di emendamento contenute in specifiche dichiarazioni - al nuovo “Progetto di Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea”, pubblicato in data 5 ottobre 2007 con relativi Protocolli (CIG 1/1/07 REV 1), in conformità al mandato del Consiglio dell’Unione europea del 26 giugno 2007.
Da un lato è stato così definitivamente abbandonato il progetto di Trattato “costituzionale”, dall’altro si avvia però alla fase conclusiva il complesso cammino di riforma dell’Unione, che acquisisce nella sostanza (anche se non nella forma e nella terminologia) le più incisive novità delineate dal predetto Trattato “costituzionale”. E fra queste si collocano in rilevante posizione quelle che riguardano il diritto penale ed i suoi rapporti con il diritto dell’Unione europea.
7. Le modifiche introdotte dal progetto di riforma dei Trattati sono dirette a superare i limiti e le incertezze rilevate, essendo espressamente abbandonata la divisione in pilastri (“L’Unione sostituisce e succede alla Comunità europea”: nuovo art. 1, comma 3, del Trattato sull’Unione) con un’esplicita attribuzione di “competenze concorrenti” all’Unione in materia penale, comprese quelle di natura legislativa (art. 4, par. 2, lettera j del Trattato sul funzionamento dell’Unione, come viene ad essere ridenominato il Trattato istitutivo della Comunità europea), ai fini della realizzazione di quell’unico “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” che rimane fra gli obiettivi fondamentali dell’Unione stessa (nuovo art. 3, par. 2, Trattato sull’Unione, che rinvia al “nuovo” Titolo IV del Trattato sul funzionamento dell’Unione, artt. 61 segg., sostituendo e superando il vigente Titolo VI del Trattato sull’Unione, c.d. terzo pilastro, così soppresso). Tali norme stabiliscono un complesso di “competenze concorrenti” dell’Unione europea in materia penale, che corrispondono a quelle già raggruppate nel capitolo IV del titolo III della Parte Terza del progetto di Costituzione europea, dedicato allo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (artt. III-257 / III-277), la cui Sezione 4 era specificamente e forse anzi riduttivamente intitolata - al pari del capitolo IV del Titolo IV del progetto di Trattato riformato - alla “cooperazione giudiziaria in materia penale” (Grasso, Sicurella, Bernardi, Picotti). Resta anche la speciale norma attributiva di competenza penale all’Unione europea di cui all’art. III-415 del progetto di Costituzione europea, che riguarda la lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari europei, in quanto viene riformulato ed ampliato nella sua portata l’attuale art. 280 Trattato CE (Picotti).
In effetti, l’obiettivo di creare un unico “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” in tutto il territorio europeo, da offrire ai cittadini europei quale pendant del mercato unico, è posto fra i primi e qualificanti dell’Unione: tanto che al pari del Trattato costituzionale il progetto di riforma dei Trattati lo menziona già all’art. 3, par. 2.
Ma la novità istituzionale più rilevante, è che viene superata l’attuale divisione in pilastri delle competenze e degli strumenti giuridici europei (Grasso, Picotti), ricondotti ad un quadro unitario di fonti (pur mantenendosi i termini odierni di regolamenti e direttive, anziché introdurre quelli di leggi e leggi quadro europee), aventi primazia sul diritto nazionale , secondo i canoni del diritto comunitario in senso stretto.
Inoltre, benché sia ora elusa l’incorporazione el nel Trattato costituzionale, la Carta europea dei diritti fondamentali, già siglata a Nizza nel 2000, assurgerà al rango di Trattato per salvaguardare diritti e garanzie importanti che riguardano la materia penale e processuale: quali, in particolare, i principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (art. 49), la presunzione di innocenza e i diritti della difesa (art. 48), il divieto di bis in idem (art. 50).
8. L’aspetto concretamente più significativo, per l’elaborazione originale della ricerca, è che nell’art. 69 F del progettato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (corrispondente all’art. III-271 dell’abbandonato Trattato costituzionale) sono individuate espressamente “sfere di criminalità” particolarmente grave ed avente dimensione transnazionale (quali: “terrorismo, tratta di esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di capitali, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata”), per contrastare le quali vi è un’attribuzione esplicita di competenza legislativa all’Unione europea in materia penale: in questi settori, infatti, “direttive possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni”. Inoltre, un ulteriore ambito di competenza penale dell’Unione europea, di carattere ancor più generale e potenzialmente assai estensibile, è attribuito allorché il diritto penale si riveli strumento “indispensabile per garantire l’attuazione efficace di una sua politica”, con il solo limite che si tratti di un settore oggetto di misure di armonizzazione a livello europeo (art. 69 F, par. 2, corrispondente all’art. III-271, paragrafo 2 Tr. Cost.).
9. Analogamente, sul piano del diritto processuale penale l’art. 69 E (corrispondente all’art. III-270 Tr. Cost.) prevede che una direttiva possa stabilire misure per il riconoscimento delle decisioni giudiziarie in tutta l’Unione, prevenire e risolvere conflitti di giurisdizione, facilitare la cooperazione giudiziaria, ma soprattutto “stabilire norme minime” sulla ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri, i diritti della persona ed in specie anche della vittima nel processo penale, nonché “altri elementi specifici” della procedura penale (paragrafo 2).
Si delinea così un articolato quadro di un nascente “diritto penale dell’Unione europea”, completato dalla previsione della possibilità (art. 69 I corrispondente all’art. III-274 Tr. Cost.) di istituire addirittura un Pubblico ministero europeo, competente non solo a condurre indagini, ma anche ad esercitare l’azione penale in tutto il territorio dell’Unione, portando a giudizio innanzi alle giurisdizioni degli Stati territorialmente competenti gli imputati di “reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione” (quali frodi, corruzione, riciclaggio, altri reati economici o di pubblici funzionari), tramite regolamento che deve essere deliberato con procedura speciale dal Consiglio all’unanimità - salva in mancanza la possibilità di cooperazioni rafforzate fra almeno nove Stati - con possibilità anche di “estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale” (paragrafo 4).
In tal modo si configurerebbe un vero e proprio “sistema” penale e processuale penale europeo, analogo a quello di uno Stato federale, in cui il regolamento europeo (non una mera direttiva di armonizzazione o ravvicinamento, che necessiterebbe poi dell’attuazione concreta da parte del diritto nazionale) prevederebbe direttamente i reati e la disciplina processuale, fornendo la base giuridica d’azione di un organo d’accusa dell’Unione. <<<