RICERCA ITALIANA     

I rapporti tra diritto amministrativo europeo e diritto amministrativo globale

Università degli Studi di Siena

Abstract

Il tema-problema della ricerca che si propone è quello dei rapporti tra diritto amministrativo europeo e diritto amministrativo globale.
Il diritto amministrativo europeo ha conosciuto, negli ultimi due decenni, un processo di straordinario ampliamento e consolidamento. Il suo studio è diffuso e approfondito. Esso, peraltro, è studiato essenzialmente nella sua proiezione interna e nei suoi rapporti con i diritti nazionali, e non nei suoi rapporti con altre forme di diritto sovranazionale.
Più recente e meno consolidato è lo sviluppo del diritto amministrativo globale, e così il suo studio. Esso può dirsi appena avviato, soprattutto a opera di alcuni gruppi di studiosi di diversi paesi, in collegamento tra loro: uno di essi, in Italia, fa capo a Sabino Cassese e organizza, ormai da tre anni, un convegno annuale (il Global Administrative Law Seminar) a Viterbo, con la partecipazione di numerosi studiosi diversi continenti. Le prossime edizioni del convegno saranno una sede naturale per la verifica e la discussione dei risultati della ricerca.
Le due componenti del diritto amministrativo ultrastatale – il diritto amministrativo europeo, da un lato, il diritto amministrativo globale, dall’altro – sono state sin qui studiate, per così dire, in parallelo, privilegiando i rapporti tra i due diritti ultrastatali ed il diritto domestico e lasciando in ombra le loro relazioni «orizzontali».
L’ordinamento europeo ed i sistemi regolatori globali, però, stabiliscono tra loro molti rapporti, ispirati ad assetti diversi. La ricerca che ripropone è dedicata allo studio di questi rapporti. Essi sollevano due principali ordini di problemi.
In primo luogo, quale gioco di forze si instaura, nei settori interessati da tali rapporti, tra diritto amministrativo globale, diritto amministrativo europeo e diritto amministrativo nazionale? Quanto le amministrazioni europee sono soggette al diritto europeo e quanto al diritto globale? Ed in quale misura le autorità nazionali sono soggette, da un lato, al diritto amministrativo nazionale, dall'altro, al diritto amministrativo europeo, dall’altro ancora, al diritto amministrativo globale? Quale equilibrio si instaura tra i tre «livelli»? Vi è opposizione o comunicazione? Ed in quale modo il diritto europeo filtra i rapporti tra i paesi membri dell'Unione e la regolazione globale? Da ultimo, quali principi regolano la coesistenza tra i vari piani della disciplina giuridica?
In secondo luogo, qual è l’esito di un simile gioco di forze? L’interazione tra regolazione globale, europea e nazionale dà luogo ad un assetto che riproduce il tradizionale paradigma del diritto amministrativo statale, incentrato sulla fondamentale dialettica tra autorità e libertà, sul potere d'impero e di coazione e sulla cedevolezza della situazione del privato di fronte all'atto di esercizio della potestà pubblica? Oppure risponde ad un assetto diverso, non del tutto riconducibile all'esperienza amministrativa degli Stati? In questo caso, in quale maniera le forme consuete del diritto amministrativo statale si combinano con quelle proprie del diritto internazionale, legate più alla negoziazione che al command and control? Come incide la circostanza che la composita disciplina giuridica in esame non sia sorretta, nello spazio giuridico globale, da una vera e propria architettura costituzionale?
Obiettivo della ricerca è di rispondere a queste domande, esaminando: i rapporti e le reciproche interferenze tra il diritto amministrativo europeo e quello globale; le dinamiche che caratterizzano la produzione delle regolazioni globali e, in particolare, la partecipazione dell’Unione europea ai relativi processi; questioni generali e trasversali ai diversi settori; problemi comuni e principi unificanti, come le garanzie procedurali; singoli attori e tipi di regolazione, come le regolazioni private; settori particolarmente importanti, come quello dei contratti delle pubbliche amministrazioni.
In questo modo, si contribuirà alla conoscenza del diritto amministrativo globale, il cui studio è ancora allo stadio iniziale, e di una dimensione poco esplorata del diritto amministrativo europeo.
I risultati della ricerca potranno interessare gli studiosi di diritto amministrativo europeo, che sono numerosi nei vari Stati membri e anche al di fuori dell’Unione europea, e gli studiosi di diritto amministrativo globale, che sono meno numerosi ma costituiscono una comunità internazionale ormai cospicua, che si raccoglie intorno ad alcuni gruppi di studiosi (come quello italiano, che propone questa ricerca) e si incontra in convegni annuali (come quello, già menzionato, di Viterbo). <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Bernardo Giorgio Mattarella Università degli Studi di SIENA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Il tema-problema della ricerca che si propone è quello dei rapporti tra diritto amministrativo europeo e diritto amministrativo globale.
I rapporti tra diritto globale e diritto europeo sollevano due principali ordini di problemi.
In primo luogo, quale gioco di forze si instaura, nei settori interessati da tali rapporti, tra diritto amministrativo globale, diritto amministrativo europeo e diritto amministrativo nazionale? Quanto le amministrazioni europee sono soggette al diritto europeo e quanto al diritto globale? Ed in quale misura le autorità nazionali sono soggette, da un lato, al diritto amministrativo nazionale, dall'altro, al diritto amministrativo europeo, dall’altro ancora, al diritto amministrativo globale? Quale equilibrio si instaura tra i tre «livelli»? Vi è opposizione o comunicazione? Ed in quale modo il diritto europeo filtra i rapporti tra i paesi membri dell'Unione e la regolazione globale? Da ultimo, quali principi regolano la coesistenza tra i vari piani della disciplina giuridica?
In secondo luogo, qual è l’esito di un simile gioco di forze? L’interazione tra regolazione globale, europea e nazionale dà luogo ad un assetto che riproduce il tradizionale paradigma del diritto amministrativo statale, incentrato sulla fondamentale dialettica tra autorità e libertà, sul potere d'impero e di coazione e sulla cedevolezza della situazione del privato di fronte all'atto di esercizio della potestà pubblica? Oppure risponde ad un assetto diverso, non del tutto riconducibile all'esperienza amministrativa degli Stati? In questo caso, in quale maniera le forme consuete del diritto amministrativo statale si combinano con quelle proprie del diritto internazionale, legate più alla negoziazione che al command and control? Come incide la circostanza che la composita disciplina giuridica in esame non sia sorretta, nello spazio giuridico globale, da una vera e propria architettura costituzionale?
Obiettivo della ricerca è di rispondere a queste domande, esaminando: i rapporti e le reciproche interferenze tra il diritto amministrativo europeo e quello globale; le dinamiche che caratterizzano la produzione delle regolazioni globali e, in particolare, la partecipazione dell’Unione europea ai relativi processi; questioni generali e trasversali ai diversi settori; problemi comuni e principi unificanti, come le garanzie procedurali; singoli attori e tipi di regolazione, come le regolazioni private; settori particolarmente importanti, come quello dei contratti delle pubbliche amministrazioni.
In questo modo, si contribuirà alla conoscenza del diritto amministrativo globale, il cui studio è ancora allo stadio iniziale, e del diritto amministrativo europeo, che finora è stato studiato essenzialmente nella sua proiezione interna e nei suoi rapporti con i diritti nazionali, e non nei suoi rapporti con altre forme di diritto sovranazionale. <<<

Risultati parziali attesi

Il tema della ricerca è di sicura originalità, considerando la limitatissima letteratura esistente. Il risultato che ci si prefigge è una raccolta di saggi, scritti sia dai coordinatori delle unità di ricerca, sia dagli altri partecipanti, che saranno pubblicati in uno o più volumi, eventualmente su riviste elettroniche, sia in italiano sia in inglese.
I risultati della ricerca potranno interessare gli studiosi di diritto amministrativo europeo, che sono numerosi nei vari Stati membri e anche al di fuori dell’Unione europea, e gli studiosi di diritto amministrativo globale, che sono meno numerosi ma costituiscono una comunità internazionale ormai cospicua, che si raccoglie intorno ad alcuni gruppi di studiosi (come quello italiano, che propone questa ricerca) e si incontra in convegni annuali (come quello, già menzionato, di Viterbo).
Il gruppo di studiosi che propone il progetto, allievi di Sabino Cassese, ha già svolto numerose ricerche, anche in tema di diritto europeo e – più recentemente – di diritto amministrativo globale. Esso è in contatto con i migliori studiosi europei e nordamericani dei relativi temi e ha avviato proficue collaborazioni. L’esperienza acquisita e gli studi svolti pongono la scienza giuridica italiana all’avanguardia nella riflessione su questo nascente, ma già importantissimo, settore del diritto. La ricerca che si propone mira a proseguire su questo percorso di eccellenza e a rafforzare le relative collaborazioni. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Il diritto amministrativo europeo ha conosciuto, negli ultimi due decenni, un processo di straordinario ampliamento e consolidamento. Sviluppatosi come insieme di principi e di istituti volti a regolare per un verso l’azione dei poteri pubblici ultrastatali (ad esempio, l’azione della Commissione nei settori degli aiuti di Stato e della concorrenza), per altro verso l’azione delle amministrazioni nazionali operanti in funzione comunitaria (ad esempio, l’azione delle amministrazioni aggiudicatici), il diritto amministrativo europeo si è venuto progressivamente estendendo ai numerosi fenomeni di interconnessione organizzativa e procedurale tra autorità nazionali ed europee. Nel corso del tempo, e con un’accelerazione a partire dagli inizi degli anni Novanta del secolo XX, infatti, l'ordinamento comunitario ha elaborato una grande varietà di forme di composizione di organizzazioni e di attività, dando luogo in un numero crescente di settori a «sistemi comuni», caratterizzati dalla coesistenza e dalla interdipendenza del livello sovranazionale con quelli nazionali. Di questo corpo di regole e di istituti assai complesso e differenziato la scienza giuridica italiana ha dato conto in una ricca varietà di contributi, tanto che può dirsi che sono ormai una minoranza gli studiosi del diritto amministrativo che prescindono, nelle proprie opere, dalla considerazione della disciplina europea. Alcuni maestri, poi, hanno proposto una ricostruzione complessiva dei caratteri del diritto amministrativo europeo, valutandone le somiglianze e le differenze rispetto al diritto amministrativo statale (si pensi, in particolare, al saggio di S. Cassese, Il diritto amministrativo europeo presenta caratteri originali?, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2003, p. 35 ss.). Così, si è osservato che il diritto amministrativo europeo, pur sviluppatosi in un contesto in parte diverso da quello statale e presentando una componente sovranazionale, non costituisce un vero e proprio mutamento di rotta nella storia bicentenaria del diritto amministrativo. Non costituisce un tratto di originalità rispetto a tale vicenda, infatti, il carattere «multilivello» del diritto amministrativo europeo, né la presenza in esso di un elemento autoritativo. Ciò non deve far perdere di vista, però, l’esistenza, nel diritto amministrativo europeo, di una componente nuova rispetto alla tradizione europea, ma ben nota a quella statunitense: l’adozione dell’interest representation model, incentrato sul dialogo e sul contraddittorio, nel quale sono catturati non solo i privati, ma anche gli Stati.
Più recente e meno consolidato è lo sviluppo del diritto amministrativo globale. Nella comunità mondiale, vengono rapidamente sviluppandosi organizzazioni dotate di poteri autoritativi, capaci di adottare decisioni amministrative, ed organi responsabili della risoluzione delle controversie che possono sorgere tra i destinatari dell’attività delle organizzazioni globali. Di qui l’emersione di una regolazione ultrastatale incentrata su istituti amministrativistici (si pensi, ad esempio, alle regole relative al procedimento ed alla partecipazione dei privati) e stabilita da una varietà di fonti che non si esauriscono nelle fonti classiche del diritto pubblico internazionale, ma utilizzano anche misure di tipo diverso. Lo studio di queste regolazioni di settore, che spaziano dalla protezione ambientale all’uso dei mari, al commercio dei beni, può dirsi appena avviato. E tuttavia, esso consente già di osservare come l’emergente diritto amministrativo globale, per un verso, presenti alcuni caratteri distintivi del diritto amministrativo statale (ad esempio, i poteri autoritativi delle organizzazioni competenti), per altro verso, presenti significative peculiarità: in primo luogo, l’assenza di esclusività tra i diversi regimi settoriali, che sono di regola collegati tra loro; in secondo luogo, l’alto grado di autoregolazione, nel senso che regolatori e regolati sono spesso in posizione equiordinata; in terzo luogo, la prevalenza della negoziazione e dell’accordo sulle determinazioni unilaterali del tipo command and control; infine, tende a divenire fluida la linea di distinzione tra pubblico e privato. Il diritto amministrativo globale è oggetto di riflessione soprattutto da parte di alcuni gruppi di studiosi, in collegamento tra loro: uno di essi, in Italia, fa capo a Sabino Cassese e organizza, ormai da tre anni, un convegno annuale (il Global Administrative Law Seminar) a Viterbo, con la partecipazione di numerosi studiosi diversi continenti. Le prossime edizioni del convegno saranno una sede naturale per la verifica e la discussione dei risultati della ricerca.
Queste due componenti del diritto amministrativo ultrastatale – il diritto amministrativo europeo, da un lato, il diritto amministrativo globale, dall’altro – sono state sin qui studiate, per così dire, in parallelo, privilegiando i rapporti tra i due diritti ultrastatali ed il diritto domestico e lasciando in ombra le loro relazioni «orizzontali».
L’ordinamento europeo ed i sistemi regolatori globali, però, stabiliscono tra loro molti rapporti, ispirati ad assetti diversi.
Con riferimento agli obblighi posti dalle norme di diritto internazionale generale, ad esempio, la Corte di giustizia ha riconosciuto che queste ultime costituiscono un parametro per la valutazione della legittimità degli atti comunitari (Ahlström c. Commissione delle Comunità europee, cause riunite 89, 104, 114, 116-117, 125-129/85, in Racc. [1988] 5193), stabilendo successivamente che la Comunità «è tenuta a rispettare le norme del diritto consuetudinario internazionale allorché adotta un regolamento che sospende le concessioni commerciali conferite da un accordo o in forza di un accordo che essa ha stipulato con un paese terzo» e che «le norme del diritto consuetudinario internazionale relative alla cessazione e alla sospensione delle relazioni convenzionali a motivo di un cambiamento fondamentale di circostanze vincolano le istituzioni della Comunità e fanno parte dell’ordinamento comunitario» (A. Racke GmbH &amp; Co. contro Hauptzollamt Mainz, causa C-162/96, in Racc. [1998] I-3655, punto 46).
Un secondo esempio è fornito dalle norme poste dagli accordi internazionali conclusi dalla Comunità, che entrano a far parte del sistema giuridico comunitario per il tramite dell’art. 300/7. A queste norme il giudice europeo ha riconosciuto la capacità di produrre effetti diretti nell’ordinamento europeo, alle stesse condizioni richieste per la diretta efficacia delle norme comunitarie nel territorio degli Stati membri (Bresciani e Amministrazione delle finanze dello Stato, causa 87/75, in Racc. [1976] 129). Le norme di un accordo internazionale concluso dalla Comunità, inoltre, costituiscono un parametro di legittimità degli atti normativi adottati dalle istituzioni (Germania c. Consiglio, causa 280/93, in Racc. [1994] I-4973), sebbene ciò sia indipendente dalla circostanza che l’accordo produca effetti diretti (Regno dei Paesi Bassi contro Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea, causa C-377/98, in Racc. [2001] I-7079). L’applicazione di questi principi, peraltro, è stata tutt’altro lineare. Basti pensare ai diversi orientamenti assunti rispetto agli accordi di associazione ed agli accordi del sistema che fa capo all’Organizzazione mondiale del commercio (Omc). Nel primo caso, la Corte ha attribuito la capacità di produrre effetti diretti nell’ordinamento comunitario non solo alle disposizioni degli accordi conclusi dalla Comunità che presentassero i requisiti richiamati, ma anche alle disposizioni contenute negli atti del Consiglio di associazione istituito dall’accordo e dotato di potestà normative ai fini della sua attuazione (Sevince e Staatssecretaris van Justitie, causa C-192/89, in Racc. [1990] I-3461). Nel secondo, il giudice europeo ha costantemente negato, con argomenti discutibili, l’efficacia diretta e la supremazia nell’ordinamento europeo delle disposizioni del sistema dell’Omc. Di recente, ad esempio, si è stabilito che un cittadino non può invocare dinanzi ad un giudice di uno Stato membro l'incompatibilità di una normativa comunitaria con talune regole dell'Omc, sebbene tale incompatibilità sia stata dichiarata dall'organo di conciliazione di tale Organizzazione: l'utilizzazione delle regole Omc come parametro di controllo della normativa europea è possibile solo nel caso in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’Omc, ovvero nel caso in cui l’atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi Omc (Léon Van Parys NV c. Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, causa C-377/02, in Racc. [2005] I-1465).
Un terzo esempio è fornito dai rapporti tra regolazione delle Nazioni Unite e regolazione dell’Unione europea, sulla quale si è espresso il Tribunale di primo grado, stabilendo che gli obblighi degli Stati membri dell'Onu derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite e da risoluzioni del Consiglio di sicurezza prevalgono, in virtù del diritto internazionale, su qualsiasi altro obbligo, inclusi quelli stabiliti dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo e dal Trattato comunitario. Tale prevalenza riguarda anche l'ordinamento europeo. Nonostante non sia membro dell'Onu, infatti, la Comunità deve essere considerata anch'essa vincolata agli obblighi posti dalla Carta delle Nazioni Unite, allo stesso modo dei suoi Stati membri: per un verso, non può violare gli obblighi spettanti ai suoi Stati membri ai sensi della Carta, né ostacolare la loro esecuzione; per altro verso, è tenuta ad adottare tutte le disposizioni necessarie perché i suoi Stati membri possano ottemperare a tali obblighi (cause T-306/01 e T-315/01, Ahmed Ali Yusuf e Al Barakaat International Foundation e Yassin Abdullah Kadi c. Consiglio dell'Unione europea e Commissione delle Comunità europee).
Si indicano alcuni riferimenti bibligorafici, che - data la novità del tema - si riferiscono al diritto amminitrativo globale in generale, oltre che ai rapporti con il diritto europeo:
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