RICERCA ITALIANA     

La qualità delle democrazie in Europa

Abstract

La ricerca intende elaborare una griglia analitica di valutazione della qualità delle democrazie composta da 8 dimensioni: rule of law, accountability elettorale, accountability interistituzionale, participazione, competizione, responsiveness, libertà, uguaglianza/solidarietà. Verranno analizzate 5 democrazie europee, Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Spagna, al fine di mettere in rilievo i meccanismi istituzionali che rendono conto del livello di qualità democratica raggiunto da ciascuna di esse. In tal modo si intende anche evidenziare come, in diversi paesi, le 8 dimensioni risentono dell'influenza esercitata dalle istituzioni e dalle politiche europee. Tutta la ricerca terrà conto infatti dell'interazione fra diversi livelli di governance, sopranazionale, nazionale e locale, riservando una particolare attenzione allo studio dell'interazione fra livello locale e livello nazionale nel caso italiano. I risultati conseguiti forniranno alcune linee-guida sia per lo sviluppo di progetti di ricerca che si focalizzano su alcune dimensioni o su alcuni casi-paese, sia per la valutazione dell'impatto che le riforme istituzionali possono avere sulla qualità democratica. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Leonardo Morlino SUM - Istituto Italiano di SCIENZE UMANE di FIRENZE

Obiettivo del Programma di Ricerca

La diffusione della democrazia cui si è assistito nei passati decenni ha indotto le istituzioni nazionali e sopranazionali a prestare sempre maggiore attenzione a questo fenomeno. Studiosi e policy makers hanno intensificato i loro studi sui meccanismi responsabili della creazione e del consolidamento dei regimi democratici e sulle politiche richieste affinchè le nuove e le vecchie democrazie possano garantire ai propri cittadini una buona qualità di governo. Intrinsecamente il concetto di “qualità” fa riferimento ad una prospettiva di indagine di tipo valutativo. Di conseguenza, studiare la qualità della democrazia induce facilmente a lasciarsi coinvolgere in una argomentazione di tipo valoriale e in una prospettiva di tipo prescrittivo. Anche il termine stesso di “democrazia” è un termine carico di connotazioni normative. In generale la democrazia è qualcosa che si preferisce avere in quantità maggiore, e che pertanto si è disposti a promuovere, sia quando è assente, sia quando, pur presente, soffre di condizioni di debolezza istituzionale. Tuttavia, anche l'analisi empirica della qualità delle democrazie è stata oggetto di indagine da parte delle scienze sociali. Molti tentativi sono stati compiuti infatti per studiare questo tema e per elaborare una griglia analitica adequata a valutare la qualità dei regimi in fase di democratizzazione (Morlino, 2003; Morlino and Diamond, 2005; Hagopian, 2005; Mattes and Gyimah-Boadi, 2005), delle democrazie consolidate (Lijphart, 1999; Altman and Perez-Linan, 2001; Beetham, 2004), e delle democrazie create o consolidate sotto l'influenza di attori sovranazionali o esterni (Mungiu-Pippidi, 2005; Ekiert, 2006).
Questi studi mostrano che è possibile adottare un approccio empirico alla qualità democratica, nonostante si tratti di una questione complessa. Un passo fondamentale nel processo di valutazione della qualità democratica consiste nella definizione della “qualità”. Una analisi critica della letteratura sviluppata nell'ambito degli studi manageriali e di economia ed organizzazione d'impresa mostra che esistono tre diversi modi di intendere la qualità:

1; la qualità è definita stabilendo aspetti procedurali associati con ogni prodotto; un prodotto di “qualità” è il risultato di un processo corretto, controllato, svolto sulla base di un metodo preciso, regolare e scandito nel tempo; l'enfasi è posta in questo caso sulla procedura;
2; la qualità consiste in una caratteristica strutturale del prodotto, che può riguardare la forma, il materiale, il funzionamento di un bene, o di altri aspetti che lo caratterizzano; in questo caso l'enfasi è sul contenuto;
3; la qualità del prodotto o del servizio è indirettamente derivata dalla soddisfazione espressa dal consumatore, dal fatto che questi richiede ancora lo stesso prodotto o servizio, indipendentemente dal modo in cui è stato prodotto o dal suo contenuto, o dal modo in cui il consumatore ottiene il prodotto o il servizio in questione; in questo caso l'enfasi è posta sul risultato.

In sintesi, le tre nozioni di qualità sono fondate sulla PROCEDURA, sul CONTENUTO, sul RISULTATO. Ciascuna di esse ha diverse implicazioni dal punto di vista della ricerca empirica. Nonostante le differenze di cui occorre tenere conto quando ci si riferisce alla qualità di un oggetto così complesso come la democrazia, è importante avere in mente questi diversi modi di concettualizzare la qualità per elaborare modelli di valutazione della qualità democratica. In tal modo, non si trascurano gli aspetti normativi posti da domande del tipo “che cos'è una buona democrazia?”, oppure “in che modo deve funzionare una democrazia di qualità?”, ma li si affronta in termini diversi, termini che valorizzano l'aspetto empirico, concreto del funzionamento delle democrazie. Invece di aspirare a fornire una sola ed univoca risposta a queste domande, noi sosteniamo che una solida indagine empirica permette di comprendere il modo in cui realmente funzionano le democrazie e il modo in cui le dimensioni di procedura, contenuto, prodotto, determinano nel loro insieme la qualità complessiva della governance democratica.
Il programma di ricerca che proponiamo intende pertanto fornire una solida base di carattere teorico ed analitico per elaborare un codebook con cui valutare la qualità delle democrazie. Verrà definita la “qualità democratica”, al fine di elaborare una griglia con cui comparare fra loro democrazie diverse. Ci baseremo su un approccio multi-dimensionale. Dal momento che le democrazie differiscono per il valore che al loro interno assumono le diverse dimensioni della qualità non si parte dalla premessa secondo cui esiste un modello di democrazia migliore di altri in senso assoluto. Crediamo infatti che sia un errore empirico, prima che teorico, valutare in senso assoluto la qualità di un modello di democrazia, senza avere consapevolezza dei meccanismi che carattizzano un dato contesto storico ed istituzionale. La valutazione della qualità può essere fatta soltanto su base comparata. Solo così è possibile elaborare una base solida per confrontare le democrazie, tenendo conto degli effetti di interdipendenza che esistono fra le dimensioni della governance democratica.
Ci avvarremo dei risultati conseguiti dalla letteratura prodotta dalle organizzazioni internazionali, governative e non governative, e dai think tanks in merito alla valutazione della qualità della democrazia e della governance, ma cercheremo di andare oltre, contribuendo a sviluppare questo filone di letteratura scientifica, anche sulla base dei risultati conseguiti dalle ricerche che abbiamo condotto in passato sui processi di democratizzazione. Proporremo in seguiuto un codebook per la valutazione della qualità democratica, che intendiamo discutere con studiosi e policy makers in Italia e all'estero, sulla base di una rete di contatti che abbiamo consolidato nel tempo. Infine applicheremo i risultati ottenuti da questa prima parte del programma di ricerca per studiare la qualità democratica in 5 democrazie europee: Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Spagna, al fine di 1) verificare la fondatezza e l'utilità euristica del modello multi-dimensionale; 2) valutare la qualità democratica di regimi democratici appartenenti ad una medesima area di influenza istituzionale e politica, quella dell'Unione europea; 3) identificare forme di interazione – positive o sovversive della qualità – fra diverse dimensioni della governance democratica. <<<

Risultati parziali attesi

Il programma di ricerca si pone l''obiettivo di raggiungere due tipi di risultati, uno di carattere analitico e uno di carattere empirico.
Sul piano analitico, saranno prodotti 7 codebooks, uno per ciascuna dimensione della qualità democratica, ai quali saranno affiancati dei lavori di tipo teorico/empirico che tengano conto delle interazioni fra le dimensioni che afferiscono ai tre tipi di qualità:
1)DI CONTENUTO
2)DI PROCESSO
3)DI RISULTATO
Sul piano empirico saranno prodotti papers, articoli e working papers, indirizzati verso il pubblico scientifico e di policy makers internazionale e nazionale. Gli articoli saranno pubblicati su riviste internazionali (peer reviewed), come “Democratisation”, “Comparative Political Studies”, “Journal of Democracy”, ecc.
I paper in corso di elaborazione saranno presentati nelle sedi nazionali della Conferenza Annuale della Società Italiana di Scienza Politica, e internazionali (Joint Sessions dell'European Consortium for Political Research; Americal Political Science Association; International Political Science Association). Le unità locali sono infatti membri delle associazioni di cui sopra, al cui lavoro contribuiscono ormai con una attività scientifica e organizzativa da molti anni.
Sul piano editoriale, il compimento del programma di ricerca darà luogo ad un volume in italiano e in inglese, che costituirà la base di partenza per l'analisi empirica della qualità democratica, nazionale e locale, in ricerche future. Il volume sarà presentato con una conferenza internazionale, organizzata presso il SUM.
Sul piano organizzativo-gestionale, il programma prevede la creazione di un sito web, connesso con quello del CIRES (http://www.cires.eu/), all'interno del quale saranno disponibili le seguenti informazioni:
CV dei partecipanti
rassegna della letteratura recente sul tema
link alle banche dati internazionali
papers in progress
call for papers delle conferenze nazionali ed internazionali che toccano il tema della qualità delle democrazie
position papers delle istituzioni europee e delle organizzazioni governative e non governative internazionali sul tema della qualità democratica o su alcune delle sue dimensioni (come ad esempio sulla rule of law, la partecipazione politica, il comportamento elettorale, la libertà).


I risultati conseguiti dal programma di ricerca contribuiscono sia al miglioramento della conoscenza dei processi democratici, sia al miglioramento delle forme di azione collettiva (policies) che vogliano adottare un approccio evidence-based.
In primo luogo, sul piano squisitamente scientifico, il programma di ricerca fornisce uno strumento formidabile per lo studio comparato delle democrazie, sia di quelle che in forma più classica si strutturano a livello nazionale, sia di quelle che assumono una configurazione strettamente locale (regionale, comunale). In quest'ottica, se si riprende la letteratura da cui il programma prende avvio (par. 12), si possono valutare i contributi al margine dati ai tre filoni di studi ivi menzionati. Lo studio comparato dei cambiamenti istituzionali che hanno luogo nelle democrazie costituisce oggi il cuore della scienza politica internazionale. Questo programma mira a
1)corroborare in modo più sistematico e sulla base di un data set omogeneo, costruito grazie a 7 codebooks fra loro coordinati e semanticamente coesi, le ipotesi elaborate sinora su alcuni fenomeni cruciali delle dinamiche democratiche (crisi della rappresentanza, giudiziariazzazione della politica, aumento della dimensione deliberativa della partecipazione, diminuzione del ruolo delle arene legislative rispetto a quello degli esecutivi, solo per ricordarne alcuni);
2)comprendere in che modo i processi di governance multi-livello, come quelli che caratterizzano l'arena europea, influiscono sulla qualità delle democrazie nazionali e locali; non ci si limita a dare una valutazione di impatto (cosa che in letteratura appare largamente preferita dalla maggior parte degli studiosi), ma si intende – e si ritiene che sia assolutamente possibile mantenere questo tipo di aspettativa, dati gli strumenti analitici di cui sopra – spiegare perchè i processi di integrazione comunitaria inducono un miglioramento/peggioramento della qualità delle democrazie. Questo contributo è d'altra parte funzionale anche alla produzione di una riflessione comparata e compendiata da una solida ricerca empirica sullo stato della democrazia in Europa, anche a livello europeo.
3)Infine, sempre sul piano scientifico, il programma di ricerca crea una piattaforma di dialogo e di integrazione fra i lavori svolti, in modo frammentario e non coordinato, dalle organizzazioni internazionali che si occupano di portare avanti il monitoraggio delle politiche nazionale e che valutano lo stato della amministrazione, della giudizia, della partecipazione, della trasparenza, della soddisfazione, della tutela dei diritti fondamentali dei cittadini delle democrazie. Tutte queste sono dimensioni che trovano una loro collocazione sistematica all'interno dei prodotti cui il programma di ricerca darà luogo.

Sul piano delle policies, il programma di ricerca è orientato ad interagire in modo continuo e struttura con i policy makers. Non si tratterà certo di svolgere attività di consulenza, al contrario di sviolgere una attività di ricerca indipendente, ma che proprio perchè solidamente fondata su basi oggettive ed empiriche, è in grado di fornire spunti di riflessione e griglie di valutazione delle opzioni di politica pubblica in molti degli ambiti oggi considerati pivotali nella gestione delle democrazie:

1)promozione della partecipazione;
2)riforme elettorali
3)riforme dell'ordinamento giudiziario
4)riforme della amministrazione e semplificazione amministrativa
5)promozione della sussidiarietà orizzontale nell'ambito delle politiche sociali
6)riforme del welfare

Il valore innovativo dell'approccio qui proposto e che il programma di ricerca intende sviluppare consiste nel concepire la qualità come una proprietà delle democrazie di tipo multi-dimensionale e legata al contesto nel quale i processi politiche hanno luogo. In questo senso, il programma non ha l'ambizione di fornire ricette, ma strumenti e studi di caso fortemente sensibili agli effetti di inerzia istituzionale, path dependence, cultura giuricia, politica e amministrativa che contraddistinguono ciascun contesto di riforma.
Verrà data una forte enfasi alle politiche locali: in questo senso, si studieranno casi di politiche pubbliche rivolte al miglioramento della democrazia locale nelle regioni di appartenenza delle unità operative (con una forte attenzione per il caso Italiano), ma anche nelle regioni di altri paesi. Questo permetterà di aprire nell'arco del biennio una prassi di comunicazione e scambio di informazioni fra strutture di ricerca situate in altri paesi, policy makers stranieri e le unità operative del programma di ricerca qui presentato di cui si intende valorizzare l'apporto scientifico e conoscitivo.
È fra gli obiettivi di lungo periodo dello studio che qui si intende intraprendere la creazione di un Osservatorio di analisi empirica delle democrazie, sia di quelle consolidate, sia di quelle – e tale sarà la sfida di futuri programmi di ricerca – in via di consolidamento. Tale Osservatorio potrebbe avere sede permanente presso il SUM, Firenze, e rappresentare uno strumento di coordinamento delle attività di ricerca sulla democrazia nel mondo (in virtù del network internazionale che i team di ricerca delle unità locali impegnate nel programma qui proposto sono in grado di mobilitare); uno strumento di monitoraggio del funzionamento delle istituzioni democratiche, sia in Europa che nei paesi vicini; 3) un interlocutore privilegiato per le istituzioni locali, nazionali e sovranazionali in materia di discussione delle politiche di miglioramento della performance delle istituzioni politiche e delle politiche di promozione della partecipazione democratica. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

La creazione e il consolidamento di istituzioni democratiche nei paesi in via di sviluppo e il raggiungimento di un alto livello di legittimità da parte delle democrazie mature sono temi fra i più dibattuti e studiati nell'ambito delle scienze sociali. Al di là delle differenze nel modo di affrontare questi temi e di analizzare i dati sulla qualità democratica, è possibile rilevare tre filoni di ricerca che sono salienti per il programma che intendiamo proporre.
Innanzitutto, sono cruciali i risultati conseguiti dalle ricerche svolte nell'ambito della politica comparata sui processi di cambiamento dei regimi politici (Morlino, 1980). Nel loro complesso, queste ricerche hanno messo in luce due aspetti. In primo luogo, gli attori esterni hanno innescato processi di convergenza (Pridham, 2000) anche al di là delle differenze culturali, storiche e politiche dei singoli contesti nazionali (O'Donnell, Schmitter and Whitehead, 1986). Gli studiosi hanno inoltre messo in evidenza l'esistenza di una ampia zona grigia di regimi non democratici, ma stabili nel tempo (see e.g. Linz 2000, and Brooker 2000) e di democrazie più o meno consolidate. Questo fenomeno, che era già stato evidenziato dagli studiosi di politica comparata (Finer, 1970), è divenuto più importante oggi, dal momento che i processi di democratizzazione hanno influenzato solo alcune delle arene dove ci si aspetta che essi debbano avere luogo secondo la teoria classica (Linz e Stepan, 1986). I regimi ibridi sono un fenomeno chiave per gli studi sulla democratizzazione, così come per delle democrazie consolidate e caratterizzate da forme di “disaffezione” dei cittadini. Queste ultime infatti si caratterizzano per una bassa capacità istituzionale e legittimità politica, che si riflettono in un diffuso abbassamento della soddisfazione e della partecipazione popolare (Norris, 1999; Dalton, 2004; Pharr and Putnam, 2000).
Il programma di ricerca si basa inoltre sulle ricerche svolte nell'ambito degli studi europei. Anche se in una prospettiva diversa e partendo da premesse analitiche differenti, gli studiosi dell'integrazione europea sono stati obbligati a confrontarsi con la questione dell'interazione fra fattori esterni e fattori interni nel processo di ridefinizione delle istituzioni e delle politiche dei sistemi politiche nazionali (Knill and Lehmkuhl, 2002; Borzel et al., 2003; Bartolini, 2005).
L'agenda di ricerca del paradigma basato sul concetto di europeizzazione (Cini and Bourne, 2004; Graziano and Vink, 2006) si è sviluppata lungo due linee direttrici, distinte ma correlate fra loro: fino a che punto è possibile affermare che l'Unione europea guidi i processi di cambiamento dei regimi politici (Cowles, Caporaso and Risse, 2001)? quali sono i meccanismi responsabili dei cambiamenti innescati dal processo di europeizzazione (Radaelli, 2003; Fargion, Morlino, Profeti, 2006). Rispondere ad entrambe queste domande significa essere in grado di valutare in che misura la dimensione europea influisce sulla qualità delle nostre democrazie, ad esempio ridefinendo le linee di conflitto sociale e politico (Bartolini, 2005) e determinando nuove modalità di fruizione dei beni e dei servizi che conseguono dall'ottenimento dei diritti di cittadinanza, diritti civili e politici, ma anche diritti sociali. La qualità delle democrazie in Europa dipende anche dal modo in cui l'Unione europea ha rimesso in gioco i confini del welfare (Ferrera, 2005), un'arena dal cui dipende molta parte della soddisfazione dei cittadini e dunque della legittimità delle istituzioni democratiche. Manca tuttavia nell'ambito degli studi europei un'indagine metodologica, qualitativa e quantitativa, rivolta all'elaborazione di indicatori di impatto sulla qualità democratica. Negli ultimi decenni infatti lo sviluppo di indicatori per comparare e attribuire un indice di qualità alle democrazie è stato uno dei principali obiettivi di ricerca di think tanks, istituti di ricerca, dipartimenti e centri-studi delle organizzazioni internazionali. Essi si sono concentrati su alcuni aspetti fra quelli che partecipano a determinare la qualità democratica: la rule of law e l'accountability delle istituzioni pubbliche (Deker, Sage and Stefanova, 2006; Ackermann, 2006); i diritti civili, economici, e politici (Freedom House) per ricordare i principali esempi. Altri hanno cercato di studiare la qualità come l'effetto di interdipendenza di molti fattori (IDEA, 2002). La letteratura sviluppata fino ad oggi ha raggiunto un alto livello di sofisticazione e di formalizzazione, ma manca di una base teorica in grado di comprendere perchè e come ciascun aspetto – ciascuna dimensione – interagisce con gli altri. Manca alla loro base un insieme di ipotesi sui meccanismi responsabili del cambiamento della governance, del consolidamento o dell'indebolimento delle istituzioni democratiche e della trasformazione di regimi ibridi in democrazie mature (o viceversa che mantengono nel tempo regimi semi-autoritari).
Nello specifico, inoltre, la letteratura sulla democrazia e i processi di legittimazione democratica fornisce alcune linee guida di riflessione sulle dimensioni della democrazia considerate.
Sono state studiate infatti le dimensioni di tipo procedurale ( rule of law, l'accountability – elettorale ed interistituzionale - , la partecipazione, la competizione, . La rule of law si riferisce al principio della supremazia del diritto e implica almeno la capacità delle autorità di rispettare le leggi, di avere leggi non retroattive, conosciute, universali, stabili, non ambigue. Queste caratteristiche sono fondamentali per qualsiasi ordinamento civile e come condizione fondamentale per il consolidamento democratico. Anche se la rule of law è mantenuta e rispettata in diversi modi e a diversi livelli, è possibile identificare un numero di caratteristiche particolarmente importanti nell'analisi di una “buona democrazia”, fra cui l'applicazione erga omnes del sistema giuridico, anche al livello sovranazionale, nella guaranzia dei diritti e dell'uguaglianza dei cittadini e un accesso uguale per i cittadini al sistema della giustizia in caso di citazione in processo fra privati e anche fra cittadini e istituzioni pubbliche. L'Accountability, la seconda dimensione della qualità democratica qui considerata, è l'obbligo dei leaders politici eletti di rispondere delle loro decisioni di fronte all'elettorato o al un corpo costituzionale. Schedler (1999) suggerisce che l'accountability consti di tre aspetti: informazione, giustificazione e punizione/ricompensa. Questi tre elementi richiedono l'esistenza di un dibattito pubblico nel quale la comunicazione politica risponda a criteri di pluralismo e di indipendenza e la effettiva partecipazione dei cittadini e dei corpi intermedi della società civile. L'accountability è di carattere elettorale e di carattere interistituzionale. L'accountability elettorale si verifica quando gli elettori richiedono ai loro rappresentanti di rendere conto delle loro scelte. L'accountability interistituzionale è la responsabilità dei governanti verso altre istituzioni che hanno la competenza e il potere di controllare il loro comportamento. Anche i partiti politici all'esterno del parlamento hanno questo tipo di controllo, così come i media e le altre associazioni di rappresentanza, come i sindacati, le associazioni imprenditoriali ecc. (O’Donnell 1999; Schmitter 1999). L'accountability è strettamente correlata con la partecipazione dei cittadini alla vita politica. Il voto è soltanto uno degli strumenti di cui tenere conto. L'attenzione per il dibattito pubblico, la frequenza e la diffusione di forme di associazionismo e di partecipazione alla vita collettiva in senso ampio contribuiscono alla partecipazione nel suo complesso. I processi democratici sono poi messi in relazione con la competizione politica già nella teoria classica della democrazia (Schumpeter, 1964), dove essa è concepita come la chiave di volta della legittimità democratica.
Si deve infine osservare che il modo di comunicare la politica nelle democrazie contemporanee integragisce in maniera rilevante con diversi aspetti della qualità democratica. Per questa ragione, non si può parlare di buona democrazia a prescindere dal modo in cui i flussi di informazione intercorrono fra i cittadini e il governo. A questo proposito, prenderemo in considerazione alcuni fenomeni che hanno la peculiarità di interessare diverse dimensioni della qualità democratica e, quindi, possono mostrare l'intrinseca trasversalità della comunicazione politica rispetto alla valutazione complessiva dello stato di salite e dell'efficacia dei sistemi democratici. Gli elementi della comunicazione politica che verranno trattati hanno la caratteristica di essere sostanzialmente ambigui, in quanto portatori di benefici, ma anche di potenziali effetti negativi. Costituiscono, cioè, una evoluzione della relazione fra media, politica e cittadini che migliora alcuni aspetti della qualità democratica, ma contemporaneamente rischia di peggiorarne altri.

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