RICERCA ITALIANA     

Le impugnazioni penali nel prisma del giusto processo.

Università degli Studi di Bologna

Abstract

Il progetto punta a una proposta di riforma razionale e sistematica del sistema delle impugnazioni penali (comprese quelle cautelari).
L’esigenza di questo approfondimento ha radici lontane, poiché la disciplina dei rimedi interni è stata solo lambita dall’afflato riformatore che ha accompagnato la redazione del codice del 1988: nonostante l’ispirazione accusatoria del nuovo rito, la disciplina delle impugnazioni penali ha infatti ricalcato i canoni strutturali del codice abrogato. Di conseguenza, oltre ad essersi riproposte, invariate, le storiche problematiche connesse a natura, finalità ed utilizzo dei singoli mezzi d’impugnazione, si è creata anche una netta asimmetria tra il giudizio di prima istanza, ispirato all'oralità e immediatezza, ed il giudizio di appello, dove continuava (e tuttora continua) a prevalere l'atto scritto, essendo il contraddittorio nella formazione della prova confinato ad ipotesi eccezionali. Tale discrasia, subito avvertita e criticata, ha alimentato perplessità ancora maggiori dopo la riforma dell’art. 111 Cost., che ha attribuito valore costituzionale al principio del contraddittorio nella formazione della prova.
L’incisivo intervento operato dalla legge n. 46 del 2006 e le due successive pronunce (nn. 26 e 320 del 2007) con cui la Corte costituzionale ha ripristinato l’appello del pubblico ministero contro le sentenze di proscioglimento (potere che era appena stato eliminato dalla novella) hanno rianimato il dibattito, mai sopito, sulla necessità di una complessiva rivisitazione delle impugnazioni.
Tale necessità risulta oggi acuita: venuta meno l’inappellabilità delle sentenze di proscioglimento, le norme corollario introdotte dalla “legge Pecorella”, che traevano la propria ragion d’essere da tale divieto, rischiano infatti di assumere traiettorie stravaganti rispetto alle intenzioni dei riformatori.
Urge, dunque, un intervento complessivo, che non si limiti però ad eliminare le attuali distonie, frutto di un intervento normativo parziale e per di più mutilato dalle declaratorie di incostituzionalità, ma che, più ambiziosamente, riesca a trovare una nuova sinergia tra garanzie dell’imputato, esigenze di efficienza processuale, ragionevole durata del procedimento.
L’obiettivo del progetto è proprio quello di delineare le linee portanti di una riforma del sistema delle impugnazioni penali. L’indagine dovrà avvalersi di questi strumenti: la ricognizione critica della disciplina positiva vigente, al fine di individuarne, anche alla luce della giurisprudenza e della prassi, i punti più deboli e bisognosi di rivisitazione; lo studio di soluzioni alternative, che si avvalga di un’approfondita indagine comparatistica, tenendo sempre fermi i precetti della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la relativa interpretazione della Corte di Strasburgo.
Duplice il livello di lavoro: da un lato, ciascuna unità approfondirà un istituto specifico all’interno del complessivo sistema delle impugnazioni (per il piano di partizione del lavoro si rinvia a quanto descritto nel punto n. 14); in secondo luogo, i risultati delle indagini condotte da ciascuna unità saranno oggetto di ulteriore vaglio critico ed approfondimento in una sede comune, in cui le singole unità provvederanno a sintetizzare e coordinare gli spunti emersi nelle ricerche autonome. In questo senso un ruolo di “collante” e coordinamento (anche scientifico) verrà rivestito dall’unità afferente all’Università degli studi di Bologna.
Il precipitato finale della ricerca sarà fissato in una bozza di articolato normativo, che sia in grado di porsi tanto come punto di riferimento per l’avvio di un dibattito su una sistematica riforma delle impugnazioni, quanto come concreta proposta rivolta ai competenti organi politici, da trasfondere in un disegno di legge. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Renzo Orlandi Università degli Studi di BOLOGNA

Obiettivo del Programma di Ricerca

Così come descritto anche in altre sezioni (segnatamente, la n. 15), il progetto punta alla redazione di una proposta di riforma organica del sistema delle impugnazioni, attraverso l’elaborazione di un articolato normativo da sottoporre all’esame degli enti istituzionali.
La riforma delle impugnazioni rappresenta un obiettivo ambizioso, più volte accarezzato o perseguito ma invariabilmente mancato dal legislatore. Infatti, la riforma processuale varata circa vent'anni fa ha modificato radicalmente il procedimento di primo grado, ma ha lasciato sostanzialmente inalterato il sistema delle impugnazioni, oggetto di ritocchi marginali: una scelta, questa, che ha generato molte perplessità, fondate sull’evidente discrasia tra il giudizio di prima istanza, ispirato all'oralità e immediatezza, ed il giudizio di appello, dove continuava a prevalere l'atto scritto e il contraddittorio nella formazione della prova era confinato in ipotesi eccezionali.
Nonostante l’iniziale mancanza di coraggio dei codificatori, nel corso degli anni ’90 non sono mancate proposte tese ad un ripensamento dell’originaria impostazione conservatrice. Se da un lato è sintomatica l’esistenza di un ampio dibattito attorno alla necessità di riformare il ricorso per cassazione, vanno segnalate anche la rivoluzionaria proposta di abolire il giudizio di secondo grado, avanzata da taluni autorveoli magistrati subito dopo l’entrata in vigore del codice riformato e le ricorrenti iniziative parlamentari (affiorate anche in tempi recentissimi) tese a ipotizzare una immediata esecutività delle sentenze pronunciate in secondo grado: si tratta di indicazioni mosse dalla constatazione che i rimedi disciplinati dal libro IX del codice sono troppo spesso impiegati a fini meramente dilatori, per lucrare eventuali benefici legati al trascorrere del tempo.
Le impugnazioni cautelari sono state, a loro volta, oggetto di frequenti controversie giurisprudenziali così come di proposte di riforma: lo dimostrano i numerosi disegni di legge che a partire dalla metà degli anni ’90 hanno prospettato l’introduzione (sulla scorta di esperienze maturate in altri ordinamenti) della garanzia del cosiddetto “contraddittorio anticipato” in materia di libertà personale. Tale garanzia è infatti molto spesso associata ad una radicale ristrutturazione delle impugnazioni cautelari, ed in particolare del riesame, la cui natura interamente devolutiva si spiega proprio alla luce del difetto di contraddittorio nella fase precedente all’emanazione del provvedimento cautelare.
Questo fermento è indicativo della volontà di ripensare il sistema delle impugnazioni penali: volontà che non si è mai tuttavia tradotta in una revisione razionale della relativa disciplina codicistica.
Infatti, la legge n. 46 del 2006, che ha modificato pesantemente l'appello e il ricorso per cassazione, ha operato sui due istituti parzialmente e con discutibili soluzioni normative, forse anche a causa dei tempi serrati imposti all'approvazione dalla fine imminente della legislatura. Peraltro, il cuore della riforma è stato ben presto colpito da due declaratorie di illegittimità costituzionale (sent. 26 e 320 del 2007).
Al di là delle valutazioni di merito in ordine alle scelte operate dalla Corte costituzionale, il sostanziale fallimento della riforma adottata, specie se confrontato con le numerose voci che caldeggiano la necessità di intervenire sull’intero sistema sin dai primi anni ’90, delinea ancora una volta la difficoltà di realizzare una modifica strutturale. Si tratta però di una difficoltà che deve essere affrontata e superata. L’urgenza di un intervento che sappia attuare i criteri ispiratori del sistema accusatorio è stata riconosciuta anche dal Capo dello Stato, che nel messaggio di rinvio alle Camere della proposta di legge A.C. 4604 (poi sfociata nella legge n. 46 del 2006) ha evidenziato l’opportunità di una novella organica e sistematica. E del resto, non è un caso che ci si trovi dinanzi al fiorire di “creazioni” giurisprudenziali che tendono proprio a compensare le carenze e i ritardi del legislatore (il riferimento, da ultimo, riguarda il susseguirsi di pronunce tendenti a superare lo sbarramento del giudicato a seguito di condanna da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art. 6 CEDU).
L'obiettivo perseguito, dunque, è quello di superare codeste difficoltà attraverso l'elaborazione di una proposta di riforma del complessivo sistema delle impugnazioni penali. Si punta alla predisposizione di un articolato organico, capace di dar conto delle inevitabili interrelazioni e ricadute reciproche che legano i vari istituti riconducibili al genus dei controlli endoprocessuali. <<<

Risultati parziali attesi

Come esposto nelle precedenti sezioni, il progetto di ricerca si propone l’obiettivo di delineare, alla luce di una ricognizione critica della disciplina positiva vigente arricchita dall’apporto di un’indagine storico-comparatistica, le linee portanti di una riforma del sistema delle impugnazioni penali, nonché di offrire una proposta di soluzione tecnica idonea a porre in essere la riforma stessa.
L’opportunità di un progetto di riforma della disciplina delle impugnazioni va analizzata alla luce dei meccanismi che condizionano il funzionamento complessivo del sistema processuale: il processo penale è, infatti, macchina costituita da “ingranaggi” complessi ed interdipendenti. Le eventuali modifiche da apportare ad alcuni degli ingranaggi non possono, dunque, risultare neutre sotto il profilo delle ricadute sul sistema complessivo. Tali potenziali ricadute devono essere oggetto di attenta ponderazione, perché è sul terreno dell’intero sistema processuale che devono essere misurate le potenzialità applicative del progetto di riforma proposto.
In questo senso, un primo parametro di riferimento con cui le proposte del presente progetto dovranno misurarsi è senz’altro offerto dalle esigenze di efficienza processuale. Sarà necessario, dunque, declinare le proposte di riforma in materia di impugnazioni penali consapevoli della necessità di contribuire, attraverso le soluzioni tecniche suggerite, al perseguimento di un processo dai tempi ragionevoli. La “ragionevole durata” è indicata, infatti, dalla nostra carta costituzionale (art.111 comma 2 Cost.) come connotato essenziale del “giusto processo”.
Nel corso del dibattito dell’ultimo decennio, proprio sulla base di un’interpretazione del principio della “ragionevole durata”, alcuni commentatori hanno proposto, addirittura, l’eliminazione di un intero grado di giudizio:l’appello. Secondo tali osservatori, infatti, il principio in esame imporrebbe al legislatore l’eliminazione delle garanzie processuali superflue o quantomeno incoerenti con il sistema nel suo complesso; fra queste vi sarebbe l’appello, non coperto da garanzia costituzionale, la cui fisionomia (ispirata al principio inquisitorio) risulterebbe incoerente con un sistema plasmato sul modello accusatorio.
La “ragionevole durata” del processo ha rappresentato paradigma critico per la valutazione delle altre proposte di modifica del sistema delle impugnazioni venute alla luce negli ultimi anni. Si pensi, ad esempio, alla numerose proposte in tema di limiti all’appellabilità oggettiva. Si pensi, ancora, alla proposta di strutturazione del grado di appello come fase solo ”rescindente”, indubbiamente più coerente con il sistema accusatorio, ma ritenuta incompatibile con il principio di ragionevole durata, dal momento che comporterebbe di fatto il moltiplicarsi delle fasi di giudizio con conseguente aggravio sotto il profilo della durata dei procedimenti.
Alla lesione delle ragioni di efficienza processuale si è fatto riferimento anche in relazione alle modifiche avanzate nel corso degli anni in merito al ricorso per cassazione. La necessità di aprire il sindacato sul vizio della motivazione agli atti del processo per neutralizzare episodi di “ingiustizia” sostanziale si è scontrata con l’opportunità di non “ingolfare” la terza istanza, snaturandone la funzione nomofilattica e, soprattutto, sovraccaricandone a tal punto l’operato da renderla inefficiente.
Il perseguimento del fine costituito dalla “ragionevole durata”del processo è stato, infine, posto alla base della stessa l.46 del 2006. I sostenitori della legge, infatti, fondavano il divieto di appellabilità delle sentenze di proscioglimento anche sulle esigenze di deflazione delle impugnazioni.
Sotto un profilo strettamente connesso alla ragionevole durata del processo, le ricadute applicative di un’eventuale riforma del sistema delle impugnazioni vanno, inoltre, misurate alla luce delle conseguenze legate all’operare dell’ effetto sospensivo.
La sola presentazione del mezzo d’impugnazione determina, come noto, il differimento dell’esecuzione del provvedimento impugnato. Nel nostro sistema, l’effetto sospensivo delle impugnazioni si configura come corollario naturale del principio di non colpevolezza delineato dall’art. 27 comma 2 c.p.p.: una regola di civiltà giuridica dal profondo valore simbolico, oltre che pratico.
L’istituto dell’effetto sospensivo delle impugnazioni presta, nondimeno, il fianco a facili distorsioni, particolarmente avvertite in relazione all’appello.
Sotto un primo profilo, la sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata determina il naturale differimento dell’esecuzione della pena: una conseguenza tanto meno accettabile quanto più si allungano i tempi del procedimento. Va da sé che in un sistema come il nostro, caratterizzato dalla patologica lunghezza dei procedimenti, i mezzi d’impugnazioni vengano spesso utilizzati esclusivamente al fine di procrastinare l’esecuzione della pena, piuttosto che per sottoporre a controllo e critica la decisione; ne consegue il rischio di un’eterogenesi dei fini delle impugnazioni difficilmente sostenibile dal sistema, che si rifugia nell’utilizzo, spesso eccessivo, della custodia cautelare, elevata ad unica, vera risposta sanzionatoria. Ne deriva un corto circuito in cui le distorsioni sono causa, a loro volta, di ulteriori incongruenze.
Sotto un ulteriore e più importante profilo, l’effetto sospensivo delle impugnazioni è spesso sfruttato dall’impugnante per lucrare benefici processuali, ed in particolare per ottenere la prescrizione: fine, evidentemente, estraneo alla critica della decisione.
Si tratta di uno snaturamento di funzioni degli istituti processuali particolarmente grave perché idoneo a negare in toto natura e scopi della stessa macchina processuale, che rischia di girare a vuoto.
Nelle impugnazioni, e nell’appello in particolare, serpeggia, quindi, una anomala configurazione della variabile temporale: l’imputato, da un lato, può impugnare a fini dilatori, allungando i tempi processuali; dall’altro può lucrare sull’eccessiva durata del procedimento, nel caso gli sia riconosciuta la prescrizione.
Si tratta di un problema storico del nostro sistema processuale, che ciclicamente affiora tra le emergenze sistematiche per via di più o meno noti episodi dai penetranti risvolti politico sociali.
Tale problema va, evidentemente, affrontato con attenzione, nella consapevolezza, d’altra parte che un decisivo contributo alla risoluzione dello stesso dovrebbe giungere dalla rivisitazione di altri istituti processuali (la prescrizione in particolare).
L’indagine che s’intende condurre d’altra parte dovrà confrontarsi con la problematica in questione, nel tentativo di superarla. L’effetto sospensivo delle impugnazioni è, come accennato, corollario di un principio costituzionale di grande portata come la presunzione di non colpevolezza: a Costituzione invariata appare, dunque, vietata ogni forma di esecuzione anticipata della pena.
Quest’ultima non sembra la strada auspicabile, tuttavia è sempre più pressante l’esigenza di individuare altre soluzioni che incidano sul corto-circuito rappresentato.
Si badi, infine, come le proposte di riforma del sistema delle impugnazioni dovranno essere articolate nella consapevolezza della imprescindibile difesa delle garanzie fondamentali del cittadino all’interno del processo. Il processo, naturale “luogo delle garanzie”, deve essere strutturato su soluzioni tecniche che tali garanzie concretamente attuino: anche il sistema delle impugnazioni va pensato, quindi, in tal senso. <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

Benché l’originario intento riformatore postulasse l’opportunità di un intervento radicale anche sulla disciplina delle impugnazioni, il sistema dei rimedi adottato dal codice del 1988 è tendenzialmente ricalcato su quello previgente. Ciò ha determinato uno scollamento tra i caratteri del giudizio di primo grado, ispirato al modello accusatorio, e il giudizio d’appello, che – se si eccettuano i casi di rinnovazione dell’istruzione dibattimentale, tendenzialmente residuali – conserva una natura fondamentalmente cartolare, essendo il giudice chiamato a decidere sulla base dei verbali di prove non assunte in sua presenza. Questa impostazione, già fonte di perplessità a ridosso dell’entrata in vigore del codice, è stata fatta oggetto di più recenti critiche anche in virtù della riforma dell’art. 111 Cost., che ha attribuito rango costituzionale al principio del contraddittorio nella formazione della prova: il difetto di immediatezza che caratterizza il secondo grado di giudizio, infatti, mortifica (almeno in parte) i risultati del metodo dialettico impiegato nel primo.
Se dopo la riforma processuale del 1989 la struttura dell’appello rimane simile a quella precedente, un’importante novità ha invece connotato il ricorso per cassazione, con specifico riferimento al difetto di motivazione come motivo di annullamento in sede di legittimità. Sotto la vigenza del codice abrogato, in difetto di un riconoscimento espresso, tale ipotesi era dalla giurisprudenza ricondotta al più ampio genus della violazione di legge; con la stesura del 1988, il legislatore, pur optando per un’espressa previsione del difetto di motivazione come autonomo caso di ricorso, ha però limitato il potere di annullamento alla condizione che il vizio risultasse dal testo del provvedimento impugnato. Questa scelta, mossa dalla preoccupazione di «mantenere il sindacato sul piano della legittimità, evitando gli eccessi (...) che [avevano] talvolta dato luogo ad invasioni da parte del giudice di legittimità dell’area di giudizio riservata al giudice di merito» (Relaz. prog. prel. c.p.p.), è stata poi intesa in maniera particolarmente rigorosa da un consolidato orientamento giurisprudenziale, che dal tenore della disposizione ricavava un divieto assoluto di lettura degli atti processuali, tale da impedire il controllo sugli elementi posti a base della decisione emessa dal giudice di merito.
Questa la situazione normativa fino al marzo 2006, quando l'intero sistema delle impugnazioni penali è stato sottoposto a parziali ma significativi rimaneggiamenti con la legge n. 46. Relativamente all’appello, la riforma, lungi dall’incidere sulle caratteristiche strutturali dell’istituto, è intervenuta sul versante della legittimazione ad impugnare, imponendo un radicale divieto di proporre il gravame contro le sentenze di proscioglimento. Questa scelta era volta a risolvere drasticamente il serio problema della condanna irrogata per la prima volta dal giudice di secondo grado, sulla base di una diversa valutazione delle prove che avevano indotto il giudice di primo grado a prosciogliere l'imputato. Tra le varie soluzioni prospettabili (ed effettivamente prospettate in dottrina e persino nella motivazione di qualche sentenza), il legislatore ha dunque optato per la più radicale. Ne è seguita ben presto una bocciatura da parte della Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittimo il nuovo assetto per violazione del principio di parità tra le parti, così ripristinando la facoltà dell’organo dell’accusa di appellare le sentenze di proscioglimento. Ciò ha agevolato la posizione del pubblico ministero, ma ha considerevolmente svantaggiato quella dell'imputato. Dal punto di vista della difesa, infatti, l’attuale situazione è divenuta assai precaria, visto che l’imputato si trova oggi nell’impossibilità di appellare anche pronunce che, pur di proscioglimento, non siano a lui interamente favorevoli e che, invece, prima della riforma egli avrebbe potuto aggredire anche con il mezzo dell'appello.
Quanto al ricorso per cassazione, il legislatore del 2006 ha proceduto a garantire un più facile accesso alla Suprema Corte, intervenendo tra l’altro proprio sul caso di ricorso concernente il vizio di motivazione. Benché il significato del nuovo art. 606 lett. e c.p.p. possa apparire oscuro a causa di una formulazione non proprio ortodossa, dopo alcune iniziali oscillazioni la prevalente giurisprudenza di legittimità sembra orientata verso la lettura più estensiva, che peraltro corrisponde in pieno all’intento dei novellatori, che emerge limpidamente dai lavori parlamentari.
Il nesso tra le due innovazioni operate dalla riforma è evidente: l’intervento sull’art. 606 lett. e c.p.p. è infatti il frutto della volontà di bilanciare l’inedito limite all’appello del pubblico ministero attraverso un più agevole accesso alla giurisdizione di legittimità. Oggi, ripristinata (ad opera della Consulta) l’appellabilità delle pronunce di proscioglimento da parte dell’accusa, la riforma dell’art. 606 c.p.p., che certo condurrà ad un sensibile incremento del carico di lavoro per la Corte Suprema (già paventato dal Presidente della Repubblica, e denso di ricadute sulla ragionevole durata dei processi), ha però il vantaggio di consentire il controllo sul travisamento della prova, tanto più indispensabile nel caso di rovesciamento in appello di un precedente esito assolutorio.
Gli effetti di questa recente fibrillazione sono stati deleteri: se già prima della riforma era avvertita l’esigenza di una rivisitazione del sistema, oggi questa necessità è ancora più intensa, e non solo per gli scompensi determinati dalle declaratorie di illegittimità costituzionale. Si pensi, solo per citare un esempio, al problema della legittimazione all’appello in capo alla parte civile: per quanto le Sezioni Unite abbiano recentemente privilegiato la lettura più estensiva, sul punto pare comunque opportuno un intervento legislativo chiarificatore.
Benché non toccato dalla citata l. 46 del 2006, è oggi al centro del dibattito anche l’istituto della revisione: parallelamente ad importanti aperture della Corte di cassazione, spintasi molto in là sul terreno di una creazione giurisprudenziale motivata da evidenti lacune legislative, pendono infatti in Parlamento alcuni progetti di legge volti ad introdurre nel nostro sistema una nuova figura di revisione del processo, conseguente a decisioni di condanna dello stato italiano da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art. 6 CEDU.
In sintesi, si può affermare che l’attuale dibattito in tema di impugnazioni, già vivo dai primi anni ’90 anche in conseguenza della mancata riforma del sistema ad opera del legislatore del 1988, è oggi particolarmente animato. Ad esso si accompagna una parallela volontà di riforma dell’istituto della prescrizione, che potrebbe portare ad una distinzione tra prescrizione sostanziale e processuale, e i cui eventuali sviluppi sarebbero densi di ricadute anche sul tema qui in esame.
Quanto, infine, ai controlli sui provvedimenti restrittivi della libertà personale, nuove aspirazioni di riforma in senso rigoristico (quale l'attribuzione al pubblico ministero della facoltà di ottenere dal tribunale del riesame un provvedimento cautelare immediatamente esecutivo) si affiancano a tradizionali proposte de iure condendo ruotanti attorno alla possibilità, avanzata da disegni di legge del recente passato, di introdurre il cosiddetto “contraddittorio anticipato” in vista dell’applicazione di misure cautelari personali. Si tratta di un’ipotesi di riforma di cui si discute da tempo, nella scia di analoghe soluzioni già accolte da altri ordinamenti, e che potrebbe assumere risalto a livello europeo, nell’ottica dell’armonizzazione dei sistemi processuali in materia di misure di coercizione personale. <<<