RICERCA ITALIANA     

Livelli di governo e integrazione multiculturale nell’esperienza europea: dalle istituzioni ai diritti

Università degli Studi di Roma "La Sapienza"

Abstract

• I grandi cambiamenti della società contemporanea non comportano solo l’emergere di nuovi interessi, valori e diritti, ma determinano anche lo spostamento del baricentro della vita sociale, economica ed anche politica a livelli diversi da quello dello Stato nazionale: i processi di globalizzazione della cultura, dell’economia e della comunicazione hanno, come conseguenza, da un lato, di esigere un primo grado di protezione dei diritti già a livello sovranazionale e, dall’altro, di far talvolta affiorare in prima battuta proprio a detto livello le nuove posizioni soggettive, cui si è fatto cenno. Dall’intrecciarsi di questi due processi scaturiscono due scenari di particolare interesse per il giurista: da un lato la tutela giurisdizionale multilivello di questi diritti (sia nuovi che vecchi) e, dall’altro, l’intrecciarsi e lo stratificarsi degli strumenti normativi rilevanti per la positivizzazione e protezione di tali diritti.
• Studio e approfondimento delle modalità di implementazione delle politiche pubbliche a livello locale, sia nel contesto nazionale che nel più ampio scenario europeo e comparato. È un tema, quello proposto, divenuto centrale nel panorama giuridico contemporaneo perché costituisce l’esito di un processo (avente natura sia endogena che esogena) che accomuna ormai la gran parte degli ordinamenti giuridici appartenenti all’Unione europea. In tale prospettiva, la duplice tensione cui risultano sottoposti gli Stati, che si sostanzia, da un lato, nella progressiva spinta centrifuga rappresentata dai processi devolutivi interni e, dall’altro, nell’emersione di un costituzionalismo transnazionale, di cui il processo di integrazione europea ne costituisce la principale componente, ha determinato un sensibile ridimensionamento del ruolo dello Stato e degli apparati centrali; ridimensionamento che, come già ricordato in altra specifica sezione, ha avuto profonde ripercussioni in svariati ambiti e, in particolar modo, proprio in materia di regolamentazione e di attuazione delle politiche di welfare.
• L’elemento di novità comune sembra essere il ruolo giocato dalla Corte sovranazionale, che interpreta una norma non statale, la applica a una fattispecie concreta cui tale norma non era mai stata riferita prima, e infine impone il risultato di tale operazione al legislatore statale, modificando così lo status di un numero indefinibile di cittadini, senza che ciò sia imputabile ad un organo rappresentativo ed elettivo, e per di più imponendo ad una pubblica amministrazione di attivarsi per il raggiungimento di obiettivi non prefissati dall’indirizzo politico al quale tale amministrazione si informa.
• Il secondo fenomeno che si intende scandagliare in profondità è quello che vede la moltiplicazione delle fonti che tutelano i diritti di nuova emersione. Fino a pochi decenni fa, era assolutamente pacifico che un catalogo di diritti fondamentali trovasse la propria unica collocazione fisiologica nella Carta costituzionale di uno Stato, i cui destinatari, beneficiari dei diritti lì riconosciuti, fossero i cittadini. Questa ricostruzione è ad oggi incompleta e inadeguata. La prova più evidente è contenuta nei numerosi documenti, chiaramente non di natura costituzionale in senso classico, che riconoscono e disciplinano una serie di situazioni soggettive meritevoli di tutela: l’esempio più rilevante è quello della Carta dei diritti di Nizza che, se pure non è l’unico testo sovra/internazionale di tal specie, è il primo a non operare una distinzione tra le diverse generazioni di diritti, ma ad annoverarli tutti insieme all’interno della stessa sedes. Anche documenti siffatti sembrano spesso costituire la base giuridica per richieste di diritti inediti, a volte anche in contrasto tra loro.
• Da un punto di vista metodologico, quindi, la ricerca sarà caratterizzata da numerosi tentativi di traduzione e di adattamento, a livello sovranazionale, di concetti nati nell'alveo dello Stato Nazione (per quanto possa apparire contraddittorio) o delle esperienze federali classiche.
• L’ ipotesi è che le politiche di coesione concorrano al superamento di quella cecità territoriale (Landesblindheit) che ha caratterizzato l’UE e che si è tradotta in una mancanza di adeguate garanzie per le Regioni (fattore, quindi, di deficit democratico).
• Il programma di ricerca predilige l’approccio multidisciplinare che comprende: l’analisi giuridica comparata dei testi costituzionali, dei differenti ordinamenti giuridici, della giurisprudenza, nonché dei Trattati internazionali dai quali si evincano gli elementi delle politiche governative, l’analisi sociologica degli interventi strutturali. <<<

Coordinatore Scientifico del Programma di Ricerca

Giuseppe Morbidelli Università degli Studi di ROMA "La Sapienza"

Obiettivo del Programma di Ricerca

La nozione di integrazione è riferita alla costruzione di istituzioni sovranazionali e l'adozione di nuove regole che permettano il processo di convergenza e il raggiungimento dell’obiettivo coesione. Proprio l’analogia con gli ordinamenti federali in senso proprio, o meglio la rinconducibilità dell’Unione all’alveo dei processi federativi, ci permetterà di scorgere:a) la tensione fra diversità culturale e solidarietà che accomuna il contesto sovranazionale a quello di esperienze federative (vedi Svizzera e Canada); b) il rapporto controverso fra integrazione culturale e politiche solidaristiche. È possibile, come cercheremo evidenziare nella ricerca, apprezzare l’importanza che le forme di governance flessibili nei modelli perequativo-sociali di questi ordinamenti, hanno nei confronti delle forme di Stato degli stessi (rapporto centro e periferia; emarginazione dei Parlamenti; valorizzazione degli esecutivi). L’analisi accurata del materiale giurisprudenziale offrirà la possibilità di chiarire se, e in quale misura, la circolazione dei principi non sia esercizio di stile da parte dei giudici, ma sia al contrario materiale fondante per le decisioni.
Fino a pochi decenni fa, era assolutamente pacifico che un catalogo di diritti fondamentali trovasse la propria unica collocazione fisiologica nella Carta costituzionale di uno Stato, i cui destinatari, beneficiari dei diritti lì riconosciuti, fossero i cittadini. Questa ricostruzione è ad oggi incompleta e inadeguata. I motivi alla base di queste dinamiche sono più d’uno: in primo luogo, il focus incentrato sul concetto di persona (in senso quanto mai ampio, nel caso delle bioscienze) trascende il tradizionale prerequisito della cittadinanza quale denominatore comune di tutti i destinatari del catalogo dei diritti, e si presta dunque ad fondare una disciplina (almeno di principio) transnazionale, analoga in tutti i Paesi contraenti dello strumento internazionale. Ciò porta ad almeno due benefici: in primo luogo, consente di superare l’inadeguatezza di molte Carte costituzionali, adottate anche solo pochi decenni fa ma in epoca in cui la realtà tecnologica odierna non era neppure immaginabile, e che dunque già rivelano l’usura del tempo, non offrendo alcuna tutela a situazioni quali quelle elencate poc’anzi. In secondo luogo, una disciplina transnazionale appare uno strumento proficuo a regolare situazioni che per loro natura non riguardano un singolo Paese, ma l’intera comunità internazionale (almeno, per ora, nella parte occidentale) perché connesse spesso al rapido diffondersi di nuove possibilità offerte dallo sviluppo delle scienze e della tecnica (Internet, le biotecnologie).
In questo senso, i nuovi diritti formano davvero il collante universale per la formazione di un nuovo concetto di cittadinanza, formato proprio dalla condivisione di tali, medesimi diritti. La circolazione dei modelli e la sussidarietà verticale sono fenomeni che interessano il percorso che si sta analizzando: in molti casi, il pungolo ai legislatori nazionali per recepire principi e norme propri di altri ordinamenti è offerto dall’aspirazione alla partecipazione ad un consesso internazionale per la quale una conditio sine qua non è costituita dalla condivisione, almeno di fondo, del medesimo corpus di regole e diritti.
A tale evoluzione si contrappone, invece, una forza uguale e contraria, vale a dire la resistenza che tali strumenti incontrano, il più delle volte, ad essere recepiti dai legislatori nazionali che cercano di limitarne l’ingresso negli ordinamenti nazionali. Ci si riferisce a tutte quelle situazioni in cui il dialogo tra legislatori porti al fenomeno originale per cui un orientamento di principio, sancito a livello internazionale da un organismo comunitario o settoriale, o attraverso un procedimento pattizio (WTO, OMS) venga recepito nei differenti nazionali con normative di dettaglio che differiscano, più o meno sensibilmente, dall’uno all’altro caso.
Il fenomeno del recepimento parziale (e differenziato) di normative internazional-pattizie o comunitarie non è certo nuovo; in questo contesto, però, va tenuto in grande considerazione, sia perché il peculiare procedimento con cui avviene (il bilanciamento degli interessi da parte del legislatore) è strettamente collegato al livello di godimento di diritti entro un ordinamento, sia perché da qui nasce il fenomeno attualissimo, talora osservato con punte di sgomento sulle cronache, dello “shopping” planetario dei diritti. Si prenda il caso della “Convenzione di Oviedo per la protezione dei diritti umani e della dignità dell’essere umano riguardo all’applicazione della biologia e della medicina”, un documento che definisce i principi etici irrinunciabili cui devono attenersi la ricerca medica e biologica, l’esercizio della professione medica e la cura della persona, e regola i rapporti tra scienza e tutela dei diritti umani: a livello di principio, essa riconosce che l’uso improprio della medicina e della biologia potrebbe rappresentare un pericolo per la dignità dell’essere umano e sancisce il divieto della discriminazione basata sul patrimonio genetico. Tra le normative nazionali che implementano la Convenzione, si conoscono invece varie gradazioni di permissività, e molto noto è l’esempio dalla severità con cui la legge italiana vieta la fecondazione eterologa e l’impianto in utero per più di tre embrioni. Ecco così che molte donne italiane si recano all’estero, in Paesi dove è possibile ricevere tali prestazioni, così come si recano all’estero molte donne irlandesi per abortire, donne svedesi single per effettuare interventi di inseminazione, e, ad altro proposito, vanno in Belgio molte ragazze francesi di confessione islamica per indossare il velo a scuola, molte coppie gay si recano in Inghilterra, Spagna o Olanda a regolarizzare la propria posizione, e così via.
Fenomeni tali sono in costante aumento e se ne può immaginare addirittura un ulteriore ampliamento nei prossimi anni, se non interverranno improbabili normative comunitarie o patrizie più stringenti; ai tradizionali flussi migratori per motivi politici/ economici/ occupazionali, se ne potrebbero aggiungere altri, da Paesi con un minor tasso di godimento di diritti ad altri dove le situazioni di interesse sono meglio tutelate. Si opererà, pertanto, un attento screening delle situazioni attuali che riguardano la tutela dei diritti e le differenti gradazioni di essa dal livello sovranazionale ai vari livelli nazionali.
Un ulteriore fenomeno contemporaneo è quello della tutela multilivello dei diritti attraverso il rapporto tra hard law e soft law, stretto parente della tutela sovranazionale dei nuovi diritti: in comune essi hanno l’inadeguatezza dei tradizionali apparati statali di Governo e la ricerca di canali alternativi. In questo caso, il canale alternativo è offerto da fonti normative che derivano “dal basso”. L’esempio più interessante, in questo caso, è offerto dai c.d. codici di autoregolazione. Tra i casi più recenti e rilevanti, a livello comunitario si ricorda l’Accordo tra gli operatori di telefonia mobile sulla protezione dei bambini nell'uso dei telefoni cellulari (che dovrebbe sfociare in un Codice entro il febbraio 2008); a livello nazionale, il Codice di autoregolamentazione per i servizi Internet, formato un gruppo di lavoro composto da esperti teso a garantire uno sviluppo equilibrato di Internet nel rispetto delle libertà e dei diritti degli utenti; il Codice di autoregolamentazione Internet e minori, sottoscritto il 19 novembre 2003 dalle associazioni degli Internet provider, percontribuire alla lotta a reati come la pedo-pornografia online. <<<

Risultati parziali attesi

• Si appronterà, un osservatorio capace di monitorare gli sviluppi dei nuovi diritti anche tramite le fonti meno ortodosse, che mettono in crisi il tradizionale sistema chiuso delle fonti del diritto ma, molto spesso, sono avvertite dalla società civile come maggiormente efficaci e tutt’altro che prive di legittimazione.
• La riflessione in chiave comparata sulle modalità di attuazione del welfare locale potrebbe contribuire a fornire interessanti risposte e mostrare in maniera più circostanziata la “metamorfosi” in fieri delle politiche di welfare e dei diritti sociali
• Arrivare ad apprezzare l’importanza che le forme di governance flessibili (si pensi al caso canadese del Social Union Framework Agreement), nei modelli perequativo-sociali di questi ordinamenti, hanno nei confronti delle forme di Stato degli stessi (rapporto centro e periferia; emarginazione dei Parlamenti; valorizzazione degli esecutivi).
• L’utilità della riflessione sulla flessibilità e sull’assenza di uno status giuridico chiaro all’interno dei modelli federalistici attuali rende evidente l’importanza delle procedure informali e degli accordi non vincolanti nelle dinamiche fiscali/sociali degli Stati federali (il sistema di conferenze canadese è l’esempio forse migliore)
La nozione di integrazione è riferita alla costruzione di istituzioni sovranazionali e l'adozione di nuove regole che permettano il processo di convergenza e il raggiungimento dell’obiettivo coesione.
Proprio l’analogia con gli ordinamenti federali in senso proprio, o meglio la rinconducibilità dell’Unione all’alveo dei processi federativi, ci permetterà di scorgere:a) la tensione fra diversità culturale e solidarietà che accomuna il contesto sovranazionale a quello di esperienze federative (vedi Svizzera e Canada); b) il rapporto controverso fra integrazione culturale e politiche solidaristiche
È possibile, come cercheremo evidenziare nella ricerca, apprezzare l’importanza che le forme di governance flessibili (si pensi al caso canadese del Social Union Framework Agreement), nei modelli perequativo-sociali di questi ordinamenti, hanno nei confronti delle forme di Stato degli stessi (rapporto centro e periferia; emarginazione dei Parlamenti; valorizzazione degli esecutivi). <<<

Durata

24 mesi

Base di partenza scientifica nazionale o internazionale

• Da alcuni lustri ormai i giuristi hanno individuato e approfondito quel processo dialettico in cui confluiscono, da un lato, l’evoluzione culturale e tecnologica delle società moderne e, dall’altro, l’emersione di nuovi diritti e posizioni soggettive di individui e gruppi sociali. A fronte, infatti, di una società visibilmente sempre più complessa e la cui evoluzione, almeno sotto alcuni profili, continua a ritmi addirittura convulsi, anche nel mondo del diritto affiorano nuove problematiche, interessi e valori che rivendicano una qualche qualificazione o protezione giuridica e che determinano, in conseguenza, la necessità di provvedere al costante aggiornamento del catalogo di diritti oggi riconosciuti e protetti. Di fronte a questo quadro, il pubblicista si confronta con differenti fenomeni: da un lato, egli è chiamato a ricontestualizzare almeno alcuni aspetti di molti diritti delle “vecchie generazioni” nel nuovo quadro sociale e tecnologico, ricalibrando o integrando attentamente le norme che li riconoscono e positivizzano; da un altro lato, egli si deve confrontare con situazioni che, al contrario delle precedenti, sono in gran parte nuove e non riconducibili a categorie giuridiche già esistenti. Ma le novità non riguardano solo il profilo “oggettivo” (la tipologia di diritti, la loro fenomenologia ecc.), ma anche quello “soggettivo”: infatti, in molti contesti, si amplia il novero dei soggetti a cui garantire i diritti (sia quelli “vecchi” che quelli “nuovi”); in alcuni casi addirittura si assiste all’emersione di figure soggettive fino ad ora sconosciute cui sono o possono essere riconnesse posizioni giuridiche.
• I progressi della scienza genetica presentano aspetti di capitale interesse non solo sotto il profilo della scienza della vita, ma anche in molti altri ambiti. Tutto ciò pone problemi notevoli le cui implicazioni interessano le più svariate materie, dalla tutela della salute alla tutela della libertà personale, dal diritto alla riservatezza dell’informazione al diritto di non sapere, dall’ambito del diritto di famiglia fino a quello delle assicurazioni e del lavoro.
• La lettura della giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di diritti fondamentali secondo le tradizioni costituzionali comuni in chiave di bilanciamento e proporzionalità nella contrapposizione con le garanzie di cui alle costituzioni nazionali è tuttavia riduttiva o comunque non è tale da spiegarne la portata pregnante. La Corte di Giustizia infatti non si limita ad affermare la prevalenza dei diritti fondamentali nei confronti del diritto comunitario e di quello degli Stati s'intende con i temperamenti e i limiti sopra ricordati, ma ha contribuito in maniera quanto mai rilevante alla elevazione dello standard di protezione e quindi alla estensione del contenuto di tali diritti, e di riflesso, al "piegarsi" del diritto interno a quello comunitario, e quindi al formarsi di un diritto sempre più comune. A ciò contribuisce il fatto che i principi generali, elaborati dalla giurisprudenza comunitaria, hanno una duttilità e una capacità pervasiva che si prestano a innervare larghi strati dell'ordinamento, anche al di là dei, confini dell'attuazione comunitaria. Si pensi ad es. ai diritti della difesa, alla riservatezza, alla certezza del diritto, al giusto procedimento, al rispetto dei diritti quesiti, alla buona fede, al legittimo affidamento, alla proporzionalità. Essi «piegano» nelle loro direzioni l'ordinamento interno, e così arricchiscono vieppiù il contenuto e la portata dei diritti, a qualunque materia pertengano. Si verifica cioè anche nel campo dei diritti fondamentali quel fenomeno definito dalla dottrina come «spill over effect», che porta ad estendere l'ambito di efficacia del diritto comunitario ben oltre i limiti disegnati dal principio delle competenze di attribuzione e dal principio di sussidiarietà.
• Coesione e integrazione sono legate dall’ambiguità del loro significato: con esse si intendono allo stesso tempo un processo e il risultato del processo. Con l’espressione coesione, infatti, si intende un processo di sviluppo di una condivisione di valori, sfide e uguali opportunità, basato su un senso di reciproca fiducia e speranza. In altre occasioni, però, per coesione si intende una “capacità” di rimanere compatti a fronte di spinte centrifughe e plurime. In linguistica, il termine coesione indica l’insieme dei fattori che permettono di percepire un testo come “unità”. Robert Leonardi ha letto il rapporto fra coesione e integrazione scorgendo nella prima un obiettivo politico e legando la seconda all’architettura istituzionale dell’Unione. La coesione, infatti, è vista come il motore in grado di veicolare le decisioni di politica economica e sociale verso la creazione di un'Unione più equa per tutti i suoi membri. La letteratura sulle politiche di coesione è per definizione multi ed interdisciplinare, eppure un contributo costituzionale in questo ambito manca, nonostante alcune notevolissime eccezioni (Balboni, Buzzacchi). In questo contesto la nozione di integrazione è riferita alla costruzione di istituzioni sovranazionali e l'adozione di nuove regole che permettano il processo di convergenza e il raggiungimento dell’obiettivo coesione. Chiarito il rapporto (almeno per sommi capi) fra integrazione e coesione, rimarrebbe da sviluppare quello fra solidarietà, integrazione e coesione. Per il costituzionalista la nozione di integrazione richiama alla mente immediatamente l’opera di Smend che, nel suo fondamentale scritto “Costituzione e diritto costituzionale”, aveva individuato nell’integrazione il contenuto della costituzione. Già la Scuola di Cappelletti ha analizzato i contorni del processo integrativo sovranazionale, chiarendo anche, secondo i dettami dell’approccio comparatista, il rapporto fra federalismo e integrazione, definiti come “concetti gemelli” dagli Autori in quella occasione. Proprio l’analogia con gli ordinamenti federali in senso proprio, o meglio la rinconducibilità dell’Unione all’alveo dei processi federativi, ci permetterà di scorgere la tensione fra diversità culturale e solidarietà che accomuna il contesto sovranazionale a quello di esperienze federative (vedi Svizzera e Canada). L’elemento solidaristico-reidistributivo ha giocato un ruolo fondamentale nei processi di integrazione statali. La prima difficoltà della ricostruzione dei contorni dell’elemento solidaristico-redistributivo a livello sovranazionale è data quindi dalla grande differenziazione culturale presente nell’Unione e dalla connessa (se vogliamo) assenza di un popolo (quantomeno nel senso di ethnos). Una conferma del nesso fra omogeneità politico-culturale e solidarietà emerge nelle argomentazioni di quegli economisti e studiosi delle politiche pubbliche che sostengono la presenza di un trade off esistente fra Welfare policies (WPs) e Multiculturalism policies (MCPs) nei termini secondo cui le seconde “intaccherebbero” il senso si fiducia (trust) su cui si basano le prime esacerbando, inoltre, i conflitti etnici latenti nel sostrato sociale. Guardando all’esperienza costituzionale comparata con la chiave di lettura offerta da tali analisi politologiche, l’impressione è che fra politiche di “diversità culturale” e politiche perequative non vi sia in realtà tale rapporto di inversa proporzionalità (K.Banting). La tensione fra i due termini ovviamente però c’è e non si neutralizza dà origine ad “asimmetrie” (in senso giuridico), si pensi ai casi del Belgio e del Canada (R.Watts). Da questo punto di vista Unione europea, Canada e Svizzera condividono molti elementi: sono tutte caratterizzate da alto decentramento nel campo delle politiche sociali tanto da “tollerare” la presenza di più modelli di welfare al loro interno; i primi due ordinamenti sono anche caratterizzati dalla coesistenza fra famiglie giuridiche diverse ed in questo senso forse possono essere definiti come “mixed legal system” (usando la nozione nel senso di Orucu ). Più in generale, inoltre, è possibile, come cercheremo evidenziare nella ricerca, apprezzare l’importanza che le forme di governance flessibili (si pensi al caso canadese del Social Union Framework Agreement), nei modelli perequativo-sociali di questi ordinamenti, hanno nei confronti delle forme di Stato degli stessi (rapporto centro e periferia; emarginazione dei Parlamenti; valorizzazione degli esecutivi). <<<