RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

VALUTAZIONE INTEGRATA E MONITORAGGIO NEI PROCESSI DI SVILUPPO DELLE GRANDI AREE URBANE DEGRADATE

Università di riferimento

Politecnico di MILANO - BUILDING ENVIRONMENT SCIENCES AND TECHNOLOGY - BEST - MILANO(MI)

Responsabile dell'Unità di ricerca

Sergio MATTIA

Descrizione

Prima fase
Nel quadro su esposto, il programma di ricerca sarà inizialmente orientato verso la verifica dell'efficienza e dell'efficacia delle politiche di governo del territorio, sotto i profili sia del miglioramento delle condizioni economiche e di qualità della vita, sia dell'assetto armonico del territorio. Si tratta di stabilire se vi siano punti di conflitto tra l'attuale ordinamento e le esigenze di comporre nella maniera più soddisfacente l'insieme degli interessi pubblici costituzionalmente tutelati e potenzialmente configgenti tra loro.
Il tutto non perdendo di vista che la rilevata inidoneità del tradizionale sistema di pianificazione a cascata ha trovato e trova alcuni parziali rimedi negli strumenti che tendono a superare il modello "autoritativo" dell'atto amministrativo mediante forme di consensualità e di partnerariato pubblico/privato, quali i modelli di "programmazione negoziata" e la sottoscrizione di strumenti urbanistici attuativi di natura convenzionata, anche in variante rispetto al sovraordinato strumento urbanistico generale, eventualmente nel contesto di documenti di inquadramento unilateralmente predisposti ex ante dalle amministrazioni comunali, astrattamente consentita dall'art. 25 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e concretamente disciplinata dalle singole normative regionali.
In entrambi i casi si verificherà se e in quali termini sia stato considerato opportuno il ricorso alla valutazione quale strumento in grado di consentire, da un lato, una trasparente contrattazione fra la mano pubblica e la proprietà privata e, dall'altro lato, tutte le conseguenti positive implicazioni in ordine al perseguimento degli obiettivi della sostenibilità e dell'equilibrio economico-finanziario degli interventi.
Seconda fase
Partendo da tale quadro e nel riferimento ad un insieme adeguatamente significativo di casi di studio, la seconda fase del programma di ricerca stabilirà i gradi di visibilità e controllabilità del processo decisionale, nonchè misurerà anche in termini monetari il consenso comunitario derivante dalla previsione di contropartite per l'interesse pubblico (in termini di cessione di infrastrutture, di riqualificazione ambientale, etc.) a fronte del riconoscimento di un "plusvalore", implicito nell'attribuzione di una più appetibile destinazione urbanistica ad aree di proprietà privata.
Tali verifiche trovano un facile terreno di coltura per l'assenza di regole certe, che consentano di ricostruire mediante procedure di valutazione la correttezza dell'equilibrio economico-finanziario dell'intervento e così di assicurare in modo effettivo quella trasparenza in grado di rendere attuale e concreta la conclamata funzionalizzazione all'interesse pubblico degli strumenti convenzionali sottoscritti fra enti pubblici e soggetti privati. Il tutto, nel contesto di una sempre maggiore estensione all'urbanistica del sistema del project financing e, comunque, di altri meccanismi di finanza strutturata recepiti dalla prassi bancaria internazionale, nonché in rapporto alla particolare sensibilità dimostrata da alcune legislazioni regionali, tendenti ad assicurare in ogni caso – attraverso i meccanismi di osservazioni e/o opposizioni – il rispetto delle forme di partecipazione previste in via generale dalla normativa urbanistica in favore non soltanto dei soggetti privati direttamente interessati ma altresì degli altri soggetti comunque portatori di interessi (collettivi o personali) meritevoli di tutela.
Le attività su esposte rispondono peraltro all'esigenza di assicurare il raggiungimento di una condizione di perequazione/indifferenza tra le posizioni dei diversi proprietari. A questo proposito, non può sfuggire la gravissima situazione di allontanamento dell'attuale sistema urbanistico rispetto al perseguimento dei principi di eguaglianza e di parità di trattamento, con riferimento ai quali v'è una indiscutibile assonanza fra il nostro ordinamento costituzionale (segnatamente l'art. 3 Cost.) e le norme primarie dell'ordinamento comunitario canonizzate nei Trattati e destinate ad assumere una portata sempre più assimilabile ad una sorta di embrione di una futura Carta Costituzionale europea. Tali principi, infatti, collidono col troppo ampio spettro di discrezionalità amministrativa, che tuttora caratterizza l'esercizio della potestà pianificatoria, anche per l'eccessivo self restraint seguito, per molto tempo, dalla nostra giurisprudenza amministrativa nella valutazione delle scelte pianificatorie operate dalle Amministrazioni. Con la conseguenza di un eccessivo "range" fra i contenuti delle diverse "figure" pianificatorie ed i modelli astrattamente previsti dal legislatore, confliggente col generale principio di legalità dell'azione amministrativa, oltretutto nella specie rafforzato dalla riserva di legge canonizzata nel citato art. 42 Cost. In altre parole, se è vero che la gestione del territorio sfugge ad una specifica normativa comunitaria secondaria, non è men vero che nel contesto del rapporto di circolarità tra diritto comunitario e ordinamento degli Stati membri pare sempre più difficile poter continuare a sostenere che il segmento "a monte" (corrispondente alla scelta fra diverse iniziative imprenditoriali di trasformazione urbana) possa permanere del tutto esente da ogni e qualsivoglia obbligo di concorsualità, pur adattato alla "specificità" della materia urbanistica.
Terza fase
Questa fase svilupperà proprio questa tematica con l'obiettivo di stabilire se, nonostante la mancanza nell'ordinamento comunitario di una tutela espressa del diritto di proprietà (tutela comunque accordata nel nostro sistema costituzionale), possa ammettersi a carico di proprietari-imprenditori operanti nel medesimo settore economico un'alterazione della tensione concorrenziale così grave come quella che può verificarsi a fronte di una irragionevole ed arbitraria concentrazione, in un contesto territoriale omogeneo, della facoltà edificatoria in capo ad un soggetto e a detrimento dell'altro. Non si tratta di rimettere in discussione i postulati-chiave del governo pubblico del territorio, riconducibili alla riferita nozione costituzionale della "funzione sociale" della proprietà canonizzata nel citato art. 42 Cost. Si tratta, piuttosto, di auspicare l'introduzione di modelli valutativi evoluti che possano contribuire all'affermazione del principio dell'indifferenza delle prescrizioni urbanistiche (di zonizzazione e/o di localizzazione di opere pubbliche) interessanti i diversi compendi immobiliari di proprietà privata. E, cioè, favorire forme di adeguata compensazione tra tutti i proprietari interessati al processo di trasformazione urbana. Questo è un passaggio ritenuto essenziale per il superamento del maggior profilo di criticità del sistema italiano rispetto ad un modello equitativo di gestione del territorio.
Sotto il profilo comparativo, l'attenzione sarà rivolta all'approfondimento dei sistemi giuridici di altri Paesi europei che, seppur nel contesto di diverse opzioni politiche, sono riusciti a garantire in modo più satisfattivo il principio di eguaglianza connaturato a qualsiasi modello di Stato liberale. In particolare, ci riferisce:
a)al sistema francese, caratterizzato da meccanismi di perequazione economica tra proprietari beneficiari del diritto di edificare e proprietari, comunque gravati a qualsiasi titolo da vincoli di inedificabilità:
b)al modello britannico, che – nel privilegiare le ragioni dell'impresa rispetto a quelle della proprietà fondiaria – ha previsto un esproprio generalizzato per tutte le aree edificabili (e non, come invece malauguratamente avviene in Italia, per le sole aree che hanno la sventura di essere ricomprese nel perimetro di particolari strumenti urbanistici attuativi, quali i P.E.E.P. e i P.I.P.);
c)alle raffinate tecniche di tutela dell'affidamento e di proporzionalità fra sacrificio imposto e vantaggio comunitario perseguito, accordate sia nel sistema tedesco sia nel sistema statunitense, a proposito della determinazione dell'indennità di esproprio ovvero in sede di verifica della razionalità/illegittimità di previsioni urbanistiche sfavorevoli per la proprietà privata.
Quarta fase
In questo quadro, la ricerca sarà completata con una disamina dei tentativi perequativi delle prescrizioni contenute nelle leggi regionali e in molti piani urbanistici, volti a perseguire la disponibilità di tutti i proprietari interessati al processo di trasformazione urbana ad attuare "comparti edificatori di perequazione", caratterizzati dalla distribuzione di un indice omogeneo indifferenziato fra i diversi proprietari: con la conseguente possibilità di prevedere adeguate forme di reciproca compensazione, attraverso i diversi strumenti offerti dal diritto civile per la regolamentazione dei relativi rapporti interprivati.
A questo livello e con una valenza trasversale rispetto alle precedenti tematiche, sarà in particolare verificata la capacità operativa della nuova "legge per il governo del territorio" della regione lombardia (L.R.L. 11 marzo 2005, n. 12) in rapporto alle innovazioni che tentano di superare la rigidità e l'astrattezza del piano regolatore tradizionale, mediante l'articolazione di tale strumento(denominato piano del governo del territorio)in tre documenti: il "documento di piano", contenente le scelte strategiche dello sviluppo locale, il "piano dei servizi", quale strumento che definisce l'offerta di servizi al cittadino e, infine, il "piano delle regole" con la funzione di regolare la città costruita, controllandone gli aspetti qualitativi. L'attenzione sarà rivolta al ruolo attivo che i comuni assumono nella fornitura di servizi ai fini della promozione dello sviluppo economico del territorio amministrato. Il piano dei servizi dovrebbe configurarsi come uno strumento complessivo di management della città, costituendo in questo modo il "punto" di approdo in cui trovano integrazione e unitarietà le politiche settoriali di servizio, in considerazione che i servizi vengono sempre più considerati come fattore di sviluppo locale a livello di città e di area vasta e che dai servizi dipende la sostenibilità sociale delle azioni che i diversi soggetti/attori svolgono nella città. Così concepito e adeguatamente supportato da un Sistema Informativo Territoriale, esso diventerebbe in buona sostanza uno strumento processuale flessibile in grado di portare il complesso delle risorse umane ed economiche di una comunità locale a una dimensione organica, recuperando risorse disperse in approcci settoriali e non sistemici.
In questa realtà, la valutazione assume un ruolo nuovo, abbandonando la funzione di previsione e assolvendo quella di gestione delle trasformazioni. In questo modo essa ridefinisce il proprio ruolo in rapporto al momento conoscitivo e alla formulazione di scenari di intervento. Un contributo significativo riguarda la fase di rilevamento dei bisogni, che richiede strumenti evoluti e flessibili per affrontare il problema della creazione di un effettivo equilibrio tra offerta e domanda, sotto il vincolo del contenimento della spesa pubblica e nel superamento dei limiti di una concezione burocratico-amministrativa a carattere autoritativo, che considera le funzioni pubbliche in materia di welfare esclusivamente all'interno dei processi istituzionali, non attribuendo un adeguato valore ad aspetti quali la socialità e la pluralità. Diventano pertanto prioritarie le attività di programmazione e valutazione strategica, che possono sostenere i processi decisionali pubblici nella sostanziale coerenza tra finalità, obiettivi, mezzi impiegati e risultati attesi. Questi aspetti e le dinamiche ad essi conseguenti apportano minor prevedibilità alla realtà sociale e inducono da un lato una domanda di governabilità, dall'altro una palese volontà di partecipare.
La risposta, o meglio, le risposte agli interrogativi posti da una società complessa possono essere date sul piano delle procedure e delle tecniche di ricerca, privilegiando quelle che concepiscono l'informazione come atto di consapevole coproduzione del dato da parte di osservatore e osservato e quelle orientate a indagare la struttura delle preferenze individuali attraverso la loro espressione monetaria. Sono preferibili approcci metodologici fondati su una dimensione collaborativa che attraverso un'azione strategica e condivisa induca a superare la previsione in senso classico, intesa in termini di proiezione nel tempo di tendenze investigate in una specifica unità di tempo e in riferimento a singoli attori sociali, e a operare una riduzione della complessità derivante dalla continua interazione tra diversi soggetti.
L'utilizzo del valore monetario, quale indicatore del grado d'interesse per l'oggetto della valutazione, può costituire un efficace strumento per sottoporre le decisioni alla verifica dei soggetti sui quali l'azione genera ricadute. La misurazione del valore, o meglio dei valori attribuiti da una comunità a un determinato bene o a una sua ipotetica trasformazione attraverso l'esplicitazione monetaria di tali valori, assume un ruolo importante nella valutazione di beni complessi e privi di mercato.