RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

REGIONALISMO-FEDERALISMO TRA ISTANZE COOPERATIVE E SOLUZIONE GIUDIZIALE DELLE CONTROVERSIE

Università di riferimento

Università degli Studi di SIENA - DIRITTO PUBBLICO - SIENA(SI)

Responsabile dell'Unità di ricerca

Valeria PIERGIGLI

Descrizione

La ricerca si prefigge lo scopo di individuare quali siano le fonti competenti a disciplinare l'ordinamento degli enti locali (ricomprendendo in tale locuzione gli enti locali costituzionalmente previsti, vale a dire Comuni, Province e Città metropolitane), a seguito della riforma del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001. Al riguardo, si rileva che esistono, all'interno del testo costituzionale riformato, una pluralità di disposizioni sulle quali occorre porre attenzione: 1) l'art. 117, comma 2, lettera p), Cost., riserva alla competenza legislativa statale esclusiva gli aspetti relativi a "legislazione elettorale", "organi di governo" e "funzioni fondamentali" degli enti locali; 2) l'art. 117, comma 4, Cost. prevede la competenza legislativa residuale regionale su ogni materia non compresa negli elenchi di cui ai due commi precedenti; 3) l'art. 114, comma 2, Cost. conferisce per la prima volta un diretto fondamento costituzionale alle fonti degli enti locali, cioè agli statuti e ai regolamenti; 4) l'art. 117, comma 6, Cost. attribuisce agli enti locali la potestà regolamentare "in ordine alla disciplina e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite". Si tratterà pertanto di comprendere quali siano i rapporti reciproci tra questa molteplicità di fonti e quali siano gli oggetti che ciascuna di esse è abilitata a disciplinare.
Quanto al primo profilo, sono più d'uno gli aspetti che abbisognano di approfondimento. Bisognerà comprendere, ad esempio, se, in ossequio al principio di legalità, sia pur sempre necessaria una base legislativa di disciplina oppure se, al contrario, tutti gli aspetti non ricompresi tra quelli elencati all'art. 117, comma 2, lettera p) Cost. non spettino alla competenza residuale regionale bensì ricadano nella diretta competenza statutaria locale, che sarebbe perciò garantita da una vera e propria riserva. Ancora, si tratterà di capire se la disciplina statale relativa ai tre aspetti sopra richiamati sia esaustiva e preclusiva dell'intervento di altre fonti o se, al contrario, si limiti a dettare una disciplina di base, suscettibile di integrazione e di sviluppo ad opera delle fonti locali. Altro aspetto d'interesse riguarda l'esistenza o meno di una riserva di regolamento locale nelle materie di cui all'art. 117, comma 6, ultimo periodo, Cost. Si cercherà di procedere alla risoluzione dei quesiti esposti secondo un'ottica che, in ossequio alle recenti teorie del multilevel constitutionalism, privilegi un approccio volto al superamento (rectius, alla attenuazione) dei tradizionali criteri di composizione delle antinomie tra le fonti del diritto. In un "sistema policentrico delle autonomie" quale è quello prefigurato dall'art. 114 Cost., infatti, i rapporti tra i diversi livelli territoriali di governo e tra le rispettive normative non possono essere improntati alla rigida applicazione dei criteri di gerarchia e competenza. Ad essi pare sostituirsi gradualmente il criterio della "integrazione" delle competenze, che porta con sé due corollari: 1) non dovrebbero esistere riserve di competenza, ma ogni fonte primaria (legge statale o regionale) si dovrebbe limitare a dettare una disciplina di principio, di base, lasciando alle fonti dei singoli enti locali (statuti e regolamenti) la possibilità di integrare e sviluppare tale disciplina secondo le esigenze e le peculiarità di ciascuno di essi; 2) la fonte di grado superiore potrebbe contenere anche la disciplina di dettaglio, così come la fonte locale potrebbe dettare la propria disciplina anche in assenza della normativa di principio. Ogni eventuale conflitto dovrebbe risolversi, nel rispetto del contemperamento tra ragioni dell'unità e ragioni dell'autonomia, non attraverso l'applicazione dei criteri della gerarchia e della competenza e dei relativi effetti di invalidità, bensì tramite il diverso criterio della "cedevolezza".
In ordine al secondo profilo, relativo agli ambiti materiali che ciascuna fonte è abilitata a disciplinare, occorrerà precisare, in primo luogo, quale sia lo spazio proprio della legge statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera p), Cost. Per fare ciò, sarà necessario chiarire la portata delle singole locuzioni adoperate, vale a dire "legislazione elettorale", "organi di governo" e "funzioni fondamentali" (con particolare attenzione, quanto a queste ultime, al loro rapporto con le altre funzioni, vale a dire quelle "conferite", "proprie" e "attribuite", di cui all'art. 118 Cost.). Tali locuzioni, onde evitare un eccessivo allargamento delle competenze statali a discapito dell'autonomia degli enti locali, dovranno essere interpretate in senso decisamente restrittivo. L'opera interpretativa così compiuta dovrebbe consentire di individuare quali tra gli oggetti contenuti nell'attuale T.U. degli enti locali (d.lgs. n°267/00), rientrino ancora nella competenza legislativa statale e siano perciò ancora dotati di piena copertura costituzionale. In secondo luogo, si andrà alla ricerca dei possibili oggetti di disciplina da parte del legislatore regionale, anche in questo caso tenendo conto dei contenuti del T.U. e facendo particolare riferimento al problema dei controlli. Infine, occorrerà verificare, in via di risultato, quali ambiti potranno disciplinare le fonti locali, con quale intensità e con quali limiti.
Lo schema complessivo di ordinamento degli enti locali, che il legislatore costituzionale sembrerebbe avere avuto a modello, si articolerebbe pertanto su tre livelli. Un primo livello di omogeneità statale, per quanto attiene ai tratti caratterizzanti di tale ordinamento (in riferimento alle singole specie di enti locali, cioè Città metropolitane, Province e Comuni), coincidenti con le locuzioni di cui all'art. 117, comma 2, lettera p), Cost. Un secondo livello di differenziazione regionale, in tutte le materie escluse dalla disciplina del secondo livello. Un terzo livello di differenziazione locale, nel quale ciascun ente locale potrebbe, nel rispetto della disciplina di base discendente dai due livelli precedenti, diversificare, attraverso le fonti di propria pertinenza, il proprio ordinamento valorizzando al massimo le proprie peculiarità.
Ampio risalto dovrà essere dato anche alla normativa attuativa del disegno costituzionale, contenuta nella legge n°131 del 2003 (c.d. legge La Loggia). Di particolare interesse, sotto molteplici aspetti, in merito all'oggetto della ricerca, sono gli articoli 2 e 4.
L'articolo 2 contiene alcune deleghe al Governo, tra le quali rivestono particolare importanza quella di cui al comma 1, relativa alla "individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento", e quella di cui al comma 2, relativa alla "revisione delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 Ottobre 2001, n°3", che pare preludere (anche in forza del combinato disposto con la lettera g) di cui al comma 4) ad una vera e propria riscrittura del T.U. degli enti locali. Il comma 4, nelle lettere a)-q), contiene l'elencazione dei principi e criteri direttivi ai quali il Governo dovrà attenersi nel dare attuazione alle deleghe. Tra di esse rivestono particolare importanza quelle delle lettere h)-l), relative all'istituzione delle Città metropolitane. La ricerca rivolgerà pertanto la propria attenzione anche all'evoluzione di tali processi attuativi e al dibattito politico-dottrinale che su di essi si svilupperà.
L'articolo 4 della legge, volto a dare attuazione all'art. 114, comma 2, Cost. e all'art. 117, comma 6, Cost., relativamente alla potestà normativa degli enti locali, specifica gli ambiti materiali di competenza e i limiti a cui soggiacciono gli statuti e i regolamenti degli enti locali. Quanto agli statuti, il comma 2 dispone che essi, "in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.", stabiliscono "i principi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare". Quanto ai regolamenti, il comma 3 prevede la possibilità che essi disciplinino la "organizzazione degli enti locali", purchè nel rispetto delle norme statutarie, mentre il comma 4 riserva loro la "disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane", "nell'ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità". Sarà perciò interessante vedere se e come queste fonti locali sfrutteranno effettivamente gli spazi lasciati loro a disposizione.
Vista anche la continua ed auspicabile evoluzione cui è soggetto il tema di studio, la ricerca si svilupperà pertanto in più direzioni: 1) raccolta e schedatura del materiale bibliografico-dottrinale relativo alle tematiche in oggetto, con particolare riferimento al riparto costituzionale di competenza tra fonti statali, regionali e locali abilitate a disciplinare i vari aspetti di cui si compone l'ordinamento degli enti locali, anche ai fini della ricostruzione di un modello complessivo; 2) raccolta ed analisi dei lavori preparatori relativi all'attuazione della delega volta all'individuazione delle "funzioni fondamentali" degli enti locali e schedatura dei principali contributi dottrinali sul punto; 3) raccolta ed analisi dei lavori preparatori relativi all'attuazione della delega volta alla revisione del T.U. degli enti locali (d.lgs. n°267/00) e schedatura dei principali contributi dottrinali sul punto; 4) raccolta ed analisi dei lavori preparatori relativi alla delega volta all'istituzione delle Città metropolitane e schedatura dei principali contributi dottrinali sul punto; 5) raccolta di statuti e regolamenti eventualmente emanati dagli enti locali in attuazione della nuova Carta costituzionale e della legge n°131 del 2003; 6) raccolta ed analisi degli atti normativi e del materiale giurisprudenziale attinente agli oggetti di cui ai numeri da 1) a 5).
Da ultimo occorre segnalare che si terrà conto delle prevedibili evoluzioni, con riferimento specificamente al tema di nostra pertinenza, della riforma costituzionale attualmente in corso di approvazione in Parlamento.
Il reperimento del materiale avverrà tramite lo spoglio delle principali riviste del diritto pubblico, costituzionale ed amministrativo e la consultazione dei principali siti internet di interesse costituzionalistico oltrechè attraverso la partecipazione a congressi, incontri di studio e seminari e la realizzazione di missioni presso enti pubblici statali, regionali e locali.