RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

REGIONALISMO-FEDERALISMO TRA ISTANZE COOPERATIVE E SOLUZIONE GIUDIZIALE DELLE CONTROVERSIE

Università di riferimento

Università degli Studi di NAPOLI "Federico II" - DIRITTO AMMINISTRATIVO E SCIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE - NAPOLI(NA)

Responsabile dell'Unità di ricerca

Ferdinando PINTO

Descrizione

La nuova posizione assunta nel sistema da parte degli enti locali pone in termini nuovi il problema della tutela delle funzioni ad essi attribuite e, più in generale, del nuovo ruolo che essi assumono.
Gli assunti da cui partire sono più di uno e, come immediatamente si vedrà, riaprono con prospettiva assolutamente diverse problemi tradizionalmente più volte portati all'attenzione della dottrina e della giurisprudenza, seppur raramente, di livello costituzionale. Istituti nei confronti dei quali si era stratificata un'interpretazione sufficientemente definita, corrono ora il rischio di dover essere nuovamente riesaminati con l'apertura di spazi i cui contorni appaiono difficilmente definibili a priori. Oggetto dell'indagine è dunque evidenziare anche le eventuali incongruenze di un sistema che ha definito, seppur in una fase ancora in totale movimento, il sistema degli assetti e delle competenze ma ha trascurato, e sarà da valutare se volutamente, il sistema delle tutele, almeno nei confronti degli enti locali, relative a tali assetti. In questo senso gli obiettivi della ricerca appaiono non solo volti ad esaminare le potenzialità che il sistema oggi offre, ma anche le sue eventuali lacune e le esigenze necessarie al completamento del processo riformatore che si è innescato con l'approvazione del nuovo titolo V. Si tratterà, dunque, anche di definire un livello de iure condendo di fronte alle nuove esigenze che si aprono per gli enti locali.
Il quadro delle tutele nei rapporti tra Regioni e Stato appare infatti sufficientemente definito: la Corte Costituzionale è chiamata a garantire che il riparto delle rispettive competenze avvenga secondo costituzione, sulla base di un schema tipico di impugnazione in via diretta della legge, o attraverso l'impugnazione attraverso il conflitto di attribuzioni, qualora la lesione delle rispettive competenze avvenga sul piano amministrativo. L'esame riguarda in tal caso l'evoluzione della giurisprudenza (rectius delle giurisprudenze) e la valutazione se e fino a che punto il nuovo assetto istituzionale abbia inciso su linee interpretative della corte che nel passato si sono più o meno sufficientemente definite.
Nel caso degli enti locali occorre definire con espressione sintetica dove effettivamente stia la tutela. Su quale piano, e da parte di chi, venga cioè esercitato quel potere di controllo che relativamente al rapporto stato- regioni è esercitato dalla corte costituzionale.
In passato il problema neppure si poneva in quanto la collocazione istituzionale di regioni ed enti locali era posta su piani diverse a cui corrispondevano, per converso, tutele diverse. La posizione della regione era (ed è) disciplinata direttamente in costituzione mentre esplicito era (ed è) l'organo di garanzia. Per contro, per gli enti locali, laddove si accedeva alla tesi che la relativa configurazione venisse definita dal legislatore nazionale nella pienezza della sua discrezionalità, il problema neppure si poneva. Gli enti locali apparivano "subordinati" al sistema statale e, al limite, a quello regionale, così che il problema della loro tutela era di fatto inesistente nei confronti di entrambi i sistemi, e meno che mai si poneva il problema di una loro tutela di livello costituzionale.
Il nuovo titolo V della costituzione cambia radicalmente il quadro. La formulazione dell'art. 114 cost. pone ora sullo stesso piano gli enti locali , le regioni e lo stato, determinando la necessità di un sistema di tutele di livello costituzionale che coinvolge necessariamente tutti i sistemi di governo. L'invasione di competenze direttamente garantite dalla costituzione si può porre ora infatti nei confronti di tutti gli enti di governo, ivi compreso quello degli enti locali. La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà rappresenta in questo senso un cambiamento epocale in quanto radica a livello locale competenze identificate, come dimensione dell'interesse, a livello non più né centrale, né regionale. Più in generale, dal testo costituzionale finisce per emergere un concetto di autonomia garantito ormai direttamente in costituzione e non più rimesso alla discrezionalità del legislatore.
L'identificazione del livello dell'allocazione delle competenze e il nuovo e più moderno concetto di autonomia comportano di per sé la necessità di identificare strumenti per la loro tutela e la domanda se questi strumenti possano già identificarsi, fin da ora, in un accesso alla corte costituzionale. Corte Costituzionale che, peraltro, si è dichiarata restia a riconoscere tale possibilità. (Cort. Cost. sent. n.303/2003).
In questo senso, pur con tutti i distinguo del caso dovuti alla diversità degli ordinamenti, il sistema degli Stati Uniti può rappresentare un efficace punto di riferimento. La garanzia della Home Rule presente nelle costituzioni dei singoli stati consente, infatti, un accesso diretto degli enti locali alle corti supreme ( l'espressione è qui usata in senso comprensivo delle singole realtà statali) proprio a garanzia delle proprie competenze. Il sistema - va detto per inciso - non consente un accesso diretto alla Corte Suprema Federale solo in quanto il sistema delle autonomie locali non è garantito dalla costituzione federale.
Il problema della garanzia degli assetti di governo non si pone, peraltro, neppure con riferimento alla sola distribuzione delle competenze amministrative, ma anche al livello dell'assetto delle rispettive fonti normative. In tal caso il problema appare particolarmente complesso in quanto in via preventiva si tratta di determinare in che senso e in quali termini si possa parlare di fonti normative riservate alla competenza locale, così da riprodurre meccanismi in passato considerati applicabili, seppur con particolari cautele e complessi distinguo alle fonti regionali.
Anche in tal caso la modifica operata dal titolo V appare profonda.
I regolamenti degli enti locali dovrebbero ormai ritenersi costituzionalizzati per effetto del già richiamato principio di sussidiarietà, esattamente come in passato si riteneva che il governo avesse potestà regolamentare per effetto delle competenze ad esso riconosciute. Il problema si determina in tal caso anche con riferimento ad eventuali regolamenti regionali che volessero invadere competenze ormai riconosciute come riservate alla competenza della fonte regolamentare locale. Quest'ultima appare infatti dotata di tutela particolare - proprio in virtù della fonte ad essa riservata - con riferimento ai principi della propria organizzazione nei confronti della quale gli enti locali godono (almeno in una prospettiva di forte valorizzazione delle autonomie locali) di competenza piena idonea ad escludere qualsiasi altra fonte.
Il piano della tutela della giustizia ordinaria – si pensi innanzitutto alla giustizia amministrativa- appare in tal caso probabilmente insufficiente e destinata a riportare i conflitti ad un livello decisamente riduttivo rispetto al nuovo ruolo degli enti locali. In questo senso si pensi alla polemica ancora non del tutto sopita sulla scelta di alcuni enti locali di esporre bandiere diverse dal vessillo nazionale, europeo o dal gonfalone comunale. Polemica che, al di là della fondatezza delle rispettive scelte, ha fatto emergere nella sua pienezza la rivendicazione dell'autonomia come autonomia costituzionalmente garantita.
La necessità di strumenti di risoluzione dei conflitti, e la domanda fino a che punto possa ipotizzarsi una tutela affidata alla corte costituzionale, appare fondamentale nell'impossibilità di un utilizzo a regime del meccanismo di controllo attualmente esistenti. Questi ultimi infatti, oltre alla circostanza che a loro volta appaiono oggetto di profonda revisione proprio dopo l'entrata in vigore del nuovo titolo V, comportano l'aprirsi di un ulteriore fronte della discussione rappresentato dalla domanda di chi di fronte a soggetti entrambi garantiti nelle rispettive attribuzioni dalla fonte costituzionale, possa effettuare il controllo.
Il problema del controllo si pone in un'ulteriore accezione anche nei confronti del potere legislativo qualora si acceda alla tesi di una "cedevolezza" della fonte primaria di fronte alle competenze normative dei (nuovi) enti locali. Convenendo con tale tesi si giunge infatti alla conclusione di considerare possibile l'abrogazione delle norme del vigente t.u. degli enti locali – d.p.r. n. 267 del 2000 - da parte della fonte locale seppur limitatamente a quelle parti che incidono direttamente sull'organizzazione interna dell'ente e che come tale sono appunto riservate alla sua (esclusiva) competenza.
Le questioni prospettate rendono dunque fondamentale la risposta alla domanda se gli strumenti di controllo possano identificarsi nella corte costituzionale, a cui sin da ora gli enti locali, diversamente da quanto la stessa Corte ha ritenuto, potrebbero direttamente accedere, o se ciò costituisca un aspetto irrisolto del problema di cui dovrà occuparsi il legislatore (costituzionale) in sede di riassetto del sistema. In questo senso, fondamentale appare il richiamo alle esperienze di altri Paesi, e la valutazione del processo di riforma costituzionale in atto.
La risposta positiva al quesito ora riassunto comporta, a sua volta, la domanda sino a che punto e in che termini si possa utilizzare un istituto quale il conflitto di attribuzione per il quale non pochi ostacoli esistono anche se non negli stessi termini con i quali essi erano stato in passato prospettati.
L'identificazione degli enti locali quali articolazione della Repubblica, ma distinti dallo stato, e il tenore delle norme che disciplinano le modalità di accesso alla corte, appaiono un aspetto da non trascurare, anche se forte è ormai l'indicazione, come si è cercato più volte di evidenziare, di profili di garanzia delle competenze direttamente disciplinati dall'attuale assetto normativo.
La questione resta aperta con l'ulteriore avvertenza che lo strumento del conflitto può essere utilizzato – come in passato già fatto dalla Corte dei Conti - in una accezione estrema di impugnazione della stessa fonte primaria.