RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa

Università di riferimento

Università degli Studi di CATANIA - SEMINARIO GIURIDICO - CATANIA(CT)

Responsabile dell'Unità di ricerca

Giovanni GRASSO

Descrizione

La lotta alla criminalità organizzata si è vista riconoscere un ruolo sempre più rilevante nell’ambito delle ormai numerose iniziative assunte dall’Unione europea in materia di cooperazione giudiziaria; evoluzione che non solo si rivela specchio fedele delle importanti ‘mutazioni’ della costruzione europea nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale ma a partire dalla quale è altresì possibile sviluppare una riflessione di più ampio respiro quanto alla definizione di una vera e propria politica criminale europea intesa quale insieme di iniziative strategicamente orientate e valoristicamente fondate.
Si tratta peraltro di una riflessione solo parzialmente sviluppata in occasione della definitiva formulazione delle disposizioni del trattato costituzionale che sancisce una fondamentale (ma anche per certi aspetti problematica) competenza armonizzatrice dell’Unione in materia penale con riguardo a numerosi ed eterogenei settori.
Il riferimento al livello istituzionale più elevato – cioè al livello dei trattati – alla lotta alla criminalità organizzata, quale settore tra i più significativi dell’azione dell’Unione condotta nel quadro del terzo pilastro così come configurato ad Amsterdam e Nizza (ed oggi inserito anche nel trattato costituzionale), si presenta quale acme di una parabola normativo-operativa che dai primi dibattiti risalenti alla fine degli anni Settanta ha registrato un fondamentale sviluppo nel corso degli ultimi vent’anni, ed in particolare a partire dall’Atto Unico, fino a culminare nell’inserimento di tale prospettiva nel più generale progetto della realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia proclamato ad Amsterdam (ed assurto con il trattato costituzionale a « politica » dell’Unione).
Richiamato, già nella seconda metà degli anni Settanta, in numerosi strumenti firmati nel quadro della Cooperazione Politica Europea ed oggetto, quale forma di criminalità internazionale, di molteplici iniziative a livello di cooperazione di polizia lanciate ed attuate senza un formale coinvolgimento della Comunità, il tema della lotta alla criminalità organizzata nello spazio europeo diventa una costante a partire dagli anni Novanta, fino ad assurgere, nella costruzione consacrata ad Amsterdam, a necessario pendant della libera circolazione delle persone nello spazio europeo, facendo così registrare il passaggio da una competenza esclusivamente accidentale – originata dal duplice fronte del deficit di sicurezza e del possibile collegamento con forme di aggressione a beni comunitari o comunque oggetto di una politica dell’Unione (come interessi finanziari e ambiente) – ad un vero e proprio progetto dell’Unione in materia, necessitante la definizione di un preciso quadro normativo ed istituzionale di riferimento per lo sviluppo di una politica criminale europea in tale settore.
L’auspicato intervento armonizzatore delle istanze europee sarebbe tuttavia lungi dal culminare in una definizione di crimine organizzato quale fattispecie comune direttamente vincolante e che assurga pertanto a reato propriamente sovrannazionale. In assenza di un bene giuridico comunitario dell’ordine pubblico europeo, la cui lesione giustifichi un’eventuale disposizione incriminatrice sovrannazionale avente ad oggetto la partecipazione ad un’associazione a delinquere, l’intervento dell’Unione parrebbe dover configuarsi quale attività di armonizzazione pur sempre finalizzata, tuttavia, ad un miglioramento della cooperazione e non ad una diretta integrazione dei sistemi, in cui la definizione comune di “crimine organizzato” sarebbe logicamente concepita quale “incriminazione modello”, non direttamente vincolante ma la cui attuazione da parte degli ordinamenti nazionali si porrebbe come essenziale per il corretto ed efficace funzionamento degli strumenti di cooperazione. Il carattere sempre più spesso transnazionale e organizzato delle aggressioni a determinati beni (anche di esclusiva natura nazionale), cui i tradizionali strumenti di tutela a disposizione dei singoli Stati non riescono a contrapporre una risposta pienamente efficace, si presentano infatti quali minacce anche per la costruzione europea nel suo complesso.
Rispetto a tali considerazioni, le disposizioni del trattato costituzionale non appaiono fornire delle indicazioni univoche. La formulazione dell’art. III-271, §1, che annovera la criminalità organizzata quale forma di “criminalità particolarmente grave che presenta una dimensione transnazionale”, inserendola quindi in una più ampia categoria, mostra che è stata superata la prospettiva di fare della criminalità organizzata il settore-chiave per la concezione di una politica criminale europea (prospettiva rischiosa per il carattere « derogatorio » delle garanzie che accompagna in genere le misure di contrasto a tale fenomeno), indicando un intervento armonizzatore dell’Unione più razionalmente fondato sui caratteri generali di determinate forme di criminalità che proprio in ragione di tali caratteri inficiano il perseguimento dei fondamentali obiettivi del processo di integrazione europea. Tuttavia, le disposizioni del trattato non si presentano sufficientemente pregnanti quanto alla necessaria formulazione di una chiara base giuridica per la definizione di una politica criminale europea articolata e differenziata secondo la natura (propriamente sovrannazionale o meno) dei beni giuridici interessati dall’intervento armonizzatore dell’Unione.
Partendo da una panoramica delle iniziative normative ed istituzionali assunte dall’Unione specificamente volte al contrasto alla criminalità organizzata, nel tentativo di rintracciare le linee guida della politica criminale condotta fino ad oggi dall’Unione in tale settore, l’attività di ricerca dell’unità dell’Università di Catania abbraccerà non solo le problematiche concernenti il consolidamento di una definizione comune dell’organizzazione criminale (interessanti, a questo proposito, le definizioni proposte nell'Azione Comune del 1998 sull'incriminazione della partecipazione ad una organizzazione criminale e nel Corpus Juris)e l’analisi degli strumenti di primo e terzo pilastro adottati in settori strettamente collegati (nella fenomenologia criminosa) alla criminalità organizzata quali il riciclaggio, la corruzione e la confisca (a tal proposito basti ricordare che è in discussione un progetto di decisione quadro sull'applicazione del principio del mutuo riconoscimento dei provvedimenti di confisca) anche con riguardo alla più specifica ipotesi dell’organizzazione terroristica – ma interesserà anche i rapporti tra criminalità organizzata e tutela di interessi ritenuti propriamente sovranazionali (interessi finanziari e ambiente).
In particolare, a titolo esemplificativo, con riguardo al fenomeno terroristico, l’attività di ricerca si propone di conseguire un obiettivo al contempo “ricognitivo” e “prospettico”.
Sotto il primo profilo verranno analizzati gli strumenti di contrasto predisposti a livello europeo nel settore della lotta al terrorismo internazionale attraverso una panoramica delle soluzioni che, nel passaggio dal Trattato di Maastricht a quello di Amsterdam, l’Unione ha avuto modo di approntare, in materia, nell’ambito del primo e, soprattutto, del terzo Pilastro della costruzione comunitaria, verranno evidenziati i limiti caratterizzanti le tecniche di armonizzazione che, disciplinate dalle previsioni dell’attuale Titolo VI del TUE, sono state impiegate nella lotta a questa forma di criminalità a dimensione transnazionale (si pensi, ad esempio, all'impiego di tecniche d'intervento necessariamente differenziate, in quanto facenti capo a meccanismi decisionali diversi da quelli propri del diritto comunitario vero e proprio). In questa prima fase della ricerca si tenterà, altresì, di dimostrare come, in tale settore, l’Unione abbia assunto una posizione realmente “simbolica” o “valoristica” rispetto ad altre istituzioni internazionali, mostrando di voler definitivamente risolvere la vecchia querelle della definizione (giuridica) del delitto terroristico e, precipuamente, di voler rinunciare alla sua assimilabilità al delitto politico.
Sotto il secondo profilo ci si sforzerà di verificare, rispetto ad ambedue gli aspetti analizzati nella prima parte del lavoro, quali scenari siano aperti dal nuovo Trattato per una Costituzione Europea: in particolare, da un lato si sonderà la possibilità di pervenire ad un superamento dei limiti afferenti alle tecniche di armonizzazione previste dal TUE attraverso l’attribuzione, alla Comunità, di un’autonoma competenza normativa penale nel settore della lotta al terrorismo (operazione, questa, che non può non passare attraverso una riflessione incentrata sulla natura dei beni giuridici lesi o minacciati da attività di stampo terroristico), dall’altro ci si sforzerà di dimostrare che la conferma della volontà di conferire al terrorismo un’accezione diversa da quella allo stesso attribuita a livello internazionale non potrà non dipendere dalle opzioni politiche che presiederanno all’attuazione del nuovo assetto dato all’Unione dal Trattato Costituzionale Europeo.
Sempre a titolo esemplificativo possiamo precisare che, con riguardo al settore ambientale, la ricerca s'impone di individuare adeguati strumenti di lotta alla ecocriminalità, dato il sempre più significativo coinvolgimento delle organizzazioni criminali nella commissione di reati collegati all'ambiente. Si assiste, così, da alcuni anni a questa parte, ad una sempre crescente valorizzazione, da parte dell’Unione europea, del diritto penale quale indispensabile strumento per un’efficace lotta alla criminalità ambientale.
In diversi atti dell’Unione europea oggi si afferma che la criminalità ambientale è al centro delle preoccupazioni dell'Unione. Un impulso essenziale in questa direzione è stato dato dalla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale del 4 novembre 1998, sulla quale, come espressamente affermato dalla Commissione, si basa l’approccio comunitario alla criminalità ambientale. Negli ultimi anni, inoltre, l’Unione europea ha elaborato diversi atti normativi aventi ad oggetto la protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale. Attraverso tali provvedimenti, si persegue lo scopo di introdurre uno standard comune in materia di sanzioni penali per le violazioni della legislazione ambientale: tale armonizzazione, infatti, viene vista come un passaggio ineludibile per assicurare l’efficacia contrasto alla criminalità ambientale.
In questo contesto si collocano la proposta di direttiva relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale, presentata dalla Commissione il 13.3.2001, modificata il 30 settembre 2002, che intende stabilire uno standard normativo minimo sugli elementi costitutivi dei reati che violano la legislazione comunitaria in materia di ambiente; la decisione quadro relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale adottata dal Consiglio il 27 gennaio 2003; la proposta di direttiva, presentata dalla Commissione il 5 marzo 2003, relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni, comprese sanzioni penali, per i reati di inquinamento, che persegue il duplice obiettivo di incorporare nel diritto comunitario le norme internazionali sugli scarichi inquinanti causati dalle navi e di istituire sanzioni, anche penali, in caso di violazione delle suddette norme.
Infine, la proposta di decisione quadro del Consiglio del 2 maggio 2003 mira a rafforzare le misure di diritto penale (che la proposta di direttiva da ultimo citata intende introdurre) volte a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri applicabili ai reati di inquinamento provocato dalle navi, nonché a facilitare ed incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri ai fini della repressione dei reati in questione.
Secondo un orientamento, espresso dalla Commissione, la legittimità di un intervento di “primo pilastro”, che imponga agli Stati membri di introdurre sanzioni, anche penali, a tutela di un bene di interesse comunitario, dipende, a monte, dalla natura e dalla finalità dell’azione prevista; sul presupposto che l’ambiente è divenuto un bene giuridico comunitario, la sua tutela potrebbe, in alcuni casi, legittimare il ricorso allo strumento penale.
Secondo un diverso orientamento, la questione relativa all’introduzione di standard comuni in materia di reati ambientali esulerebbe dalle competenze propriamente comunitarie ed andrebbe invece affrontata nell’ambito del cd. “terzo pilastro”, nel quadro, cioè, della cooperazione tra gli Stati membri. In data 13 marzo 2001, la Commissione ha proceduto alla presentazione di una Proposta di direttiva relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale. Tale iniziativa di “primo pilastro” della Commissione traduce in proposta legislativa la volontà dell’Istituzione di affermare una competenza propriamente comunitaria della materia, competenza nascente direttamente dal Titolo XIX (art. 174 e ss.) del Trattato CE relativo alla politica della Comunità in materia ambientale. Secondo la Commissione, l’esistenza di una tale competenza recherebbe con sé anche la possibilità di imporre agli Stati di adottare sanzioni, anche di natura penale, nei confronti di eventuali violazioni della normativa adottata sulla base di tale titolo. Tale orientamento non fu tuttavia condiviso dal Consiglio che decise di procedere egualmente all’adozione della decisione quadro, ritenendola uno strumento adeguato per imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali, giungendo ad un accordo politico sulla stessa il 27 gennaio 2003. La Commissione ha chiesto alla Corte di Giustizia L’annullamento della Decisione quadro 2003/80/GAI. La questione è attualmente all’esame della Corte di giustizia.
La ricerca, oltre all’esame degli strumenti normativi già esistenti, sia di primo sia di terzo pilastro, in tema di lotta alla criminalità ambientale, avrà ad oggetto l’individuazione, alla luce delle innovazioni introdotte dal recente Trattato Costituzionale, della corretta base giuridica, delle forme e dei contenuti dell’intervento in materia di contrasto alla criminalità ambientale che sia al contempo rispettoso del meccanismo istituzionale come modificato ed idoneo ad assicurare una reale efficacia nella lotta alla ecocriminalità.
La ricerca avrà come obiettivo finale l'organizzazione di un convegno internazionale e la pubblicazione dei relativi atti.