RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

Diritto penale e Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa

Università di riferimento

Università degli Studi di FERRARA - SCIENZE GIURIDICHE - FERRARA(FE)

Responsabile dell'Unità di ricerca

Alessandro BERNARDI

Descrizione

A fronte del crescente dibattito concernente l’estensione della competenza dell’Unione europea in materia penale, appare necessario analizzarne la plausibilità in relazione ai principi fondamentali che presiedono alla produzione normativa di settore. In particolare, l’analisi del rapporto che intercorre tra la competenza penale UE ed il principio di legalità richiede un’attività di ricerca incentrata su tre profili di indagine: il primo profilo attiene all’individuazione della ratio sottesa al principio di legalità al fine di precisare i profili assunti da quest’ultimo in ambito sia nazionale sia UE; il secondo profilo concerne la delineazione dei diversi momenti in cui si articola il procedimento normativo UE, al fine di valutare il quantum di legalità insito in ciascuno di questi; l’ultimo profilo d’indagine riguarda le innovazioni formali e procedurali introdotte nell’attività normativa dell’UE dal Trattato di Costituzione europea, così da valutare se sia possibile pervenire ad una soluzione di compromesso che renda la produzione normativa sovranazionale conforme ai principi democratici nazionali.
I suddetti filoni di indagine dovranno essere percorsi in parallelo nei due anni di ricerca. In particolare, durante la prima fase, corrispondente al primo anno di ricerca, si procederà ad un approccio statico-ricognitivo del principio di legalità, supportato in prevalenza da apporti dottrinali e giurisprudenziali. Durante la seconda fase, che occuperà il secondo anno della ricerca, il suddetto approccio verrà integrato attraverso le più recenti fonti normative e, in particolare, attraverso il progetto di Trattato costituzionale UE. Ciò consentirà di verificare se i parametri valutativi adottati in sede nazionale siano rispettati a livello UE e possano legittimare una competenza dell’UE in materia penale. Passando ora ad un’esposizione più dettagliata del progetto di ricerca così come concepito nell’ambito dei due anni di attività, occorre precisare che:
A) nel corso del primo anno, la ricerca sarà orientata all’indagine dello sviluppo normativo del principio di legalità in ambito nazionale e UE rispettivamente alla luce delle norme interne (Costituzione italiana e codice penale), delle pronunce della Corte Costituzionale, delle elaborazioni dottrinali; nonché delle norme dei Trattati, delle pronunce della Corte di giustizia e della dottrina comunitarista.
Innanzitutto, per quanto attiene al piano nazionale, si procederà ad un’analisi del principio di legalità, in particolare sotto il profilo della riserva di legge, così come interpretato sia dalla dottrina penalista sia da quella costituzionalista.
In tal senso, sarà necessario non solo individuare la natura e la ratio del suddetto principio all’interno dell’ordinamento nazionale, ma anche verificare la tipologia di atti nazionali reputati idonei a soddisfare la suddetta ratio. L’analisi si porrà in termini problematici soprattutto in relazione a taluni atti, quali i decreti-legge ed i decreti legislativi, che, seppure ritenuti in linea generale conformi al principio di riserva di legge, sembrano in vero non rispettarne la ratio o, comunque, posti in tensione con i profili propri della legalità nazionale. Alla luce dei dati rinvenuti, nell’ambito di un approccio integrato che metta in relazione le pronunce giurisprudenziali e le elaborazioni dottrinali, si dovrà valutare se in ambito nazionale sussista una corrispondenza tra il significato attribuito dalla dottrina al principio di legalità in materia penale e la trasposizione dello stesso sul piano applicativo.
L’indagine in ambito statuale dovrà svilupparsi in parallelo ad un’indagine tesa a chiarire il significato attribuito al principio di legalità in sede comunitaria. In particolare, si focalizzerà l’attenzione sull’attività interpretativa di sviluppo del principio di legalità effettuata dalla Corte di giustizia su sollecitazione delle Corti Costituzionali nazionali. Nell’ambito di tale attività di sviluppo, si presterà attenzione al progressivo riconoscimento di taluni principi-diritti fondamentali previsti dalla CEDU e dalle Costituzioni degli Stati membri in funzione di integrazione dei Trattati. Tra questi ci si soffermerà, per l’appunto, sul principio di legalità (art. 7, co.1, CEDU), interpretato dalla Corte di giustizia in modo da valorizzare il profilo della determinatezza, accessibilità e prevedibilità delle norme incriminatrici. In tale fase dell’indagine, verranno inoltre analizzati i limiti propri dell’interpretazione del principio di legalità da parte delle due Corti europee (CEDU e CGCE).
Ci si soffermerà, dunque, sia sulle carenze della riserva di legge – tradizionalmente trascurata dall’art. 7 CEDU – sia, soprattutto, sul mancato rispetto da parte della Corte di giustizia del criterio del maximum standard di tutela, ossia del livello di tutela riconosciuto dallo Stato più evoluto riguardo ad ogni principio/diritto fondamentale. La Corte di giustizia, infatti, date le difficoltà di garantire la maggior tutela possibile ai suddetti diritti e principi e le complesse indagini comparatistiche che ciò comporterebbe, si avvale, piuttosto, del criterio dell’orientamento prevalente (ossia delle tendenze maggioritarie riscontrabili dall’esame dei diversi sistemi costituzionali) ovvero del criterio – peraltro strutturalmente connesso al primo – della better law (ossia della soluzione normativa nazionale migliore ai fini delle esigenze dell’UE).
B) Durante il secondo anno, la ricerca sarà volta ad indagare, innanzitutto, l’effettivo rispetto del principio di legalità in sede UE alla luce sia della struttura delle istituzioni europee e delle relative modalità di produzione legislativa sia dello sviluppo del suddetto principio a seguito del Trattato costituzionale europeo del 2004. In tale fase, finalizzata alla verifica della compatibilità del meccanismo normativo sovranazionale con i principi che presiedono alla produzione normativa in ambito penale nazionale, si distingueranno tre momenti essenziali nella suddetta produzione.
Dapprima, si analizzerà la fase di legalità c.d. ascendente che presiede al momento di elaborazione delle norme: fase in cui gli organi esecutivi della UE (la Commissione e il Consiglio) interpellano nelle materie oggetto di riforma o di nuova disciplina i Parlamenti nazionali, i quali sono chiamati ad esprimere i rispettivi orientamenti. In questa fase la ricerca sarà volta ad indagare il relativo quantum di legalità, tenuto anche conto del fatto che la dialettica dei rapporti tra Consiglio e Governi nazionali sembra legata ad una legalità essenzialmente intesa come mera esigenza politica di mantenere buoni rapporti interistituzionali.
Successivamente, si procederà all’indagine relativa alla fase del procedimento normativo in cui emerge una legalità comunitaria “autonoma”, indipendente, cioè, dall’attività di organi nazionali. In tale momento dell’iter normativo, il testo, già discusso da Parlamenti e Governi nazionali e dall’esecutivo UE, è sottoposto al vaglio del Parlamento europeo. Nell’ambito della ricerca sarà necessario prendere in esame le critiche tradizionalmente addotte nei confronti di tale procedura: in primo luogo, il controllo parlamentare posteriore all’atto, che preclude la partecipazione dell’organo dotato di diretta legittimazione democratica alla fase formativa dell’atto stesso; in secondo luogo, la mancanza di liste transnazionali per l’elezione del Parlamento europeo, indicativa dell’assenza di un vero e proprio “popolo europeo”; da ultimo, la mancanza di una effettiva legittimazione interna, data l’assenza di una nuova consultazione degli organi nazionali.
Infine, si prenderà in esame la fase della legalità discendente, fase in cui i testi varati a livello UE vengono tutelati negli Stati membri a seguito vuoi di un’attuazione meramente sanzionatoria (oggi per i regolamenti ed in futuro per le leggi europee) vuoi di un’attuazione-precisazione (oggi per le direttive ed in un imminente futuro per le leggi-quadro) operata dagli Stati stessi.
Alla luce dei dati raccolti attraverso l’indagine ricognitiva del significato nazionale e UE assunto dal principio di legalità e l’analisi delle procedure normative dell’UE, si dovrà valutare se i testi normativi varati a livello sovranazionale soddisfino il principio di legalità come inteso a livello nazionale e consentano di legittimare, almeno sul piano formale, una normazione penale europea. Sarà necessario, in sostanza, stabilire se siano sufficienti per ritenere rispettato il principio di legalità (nel suo corollario della riserva di legge) le prime due fasi dell’iter normativo UE; se sia imprescindibile l’ultimo momento di attuazione statuale (legalità discendente) o, addirittura, se neppure quest’ultimo sia sufficiente a fornire legittimazione democratica ad atti che in radice ne siano privi. Tale indagine dovrà tenere presente il rischio di una apodittica criticità nei confronti della competenza penale comunitaria: infatti, la tendenza ad ammettere in ambito nazionale deroghe alla concezione rigoristica della riserva di legge viene accantonata ove si tratti di valutare la democraticità dell’iter normativo UE.
Da ultimo, l’unità di ricerca analizzerà il recente sviluppo del principio di legalità in ambito UE alla luce del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, al fine di valutare se i nuovi principi e criteri introdotti in vista della futura produzione normativa UE siano idonei a colmare i residui aspetti deficitari della riserva di legge. A tal fine, costituirà oggetto di analisi, innanzitutto, la formalizzazione del principio di legalità (art. II-109), che assume ora esplicito valore giuridico per gli Stati membri in forza di una enunciazione che avvalora e ribadisce la pregressa attività interpretativa della CGCE fondata sui c.d. principi di diritto non scritto. Più specificamente, verrà inoltre preso in esame il potenziamento delle competenze comunitarie a seguito dell’attribuzione alla UE sia di una competenza penale indiretta (attraverso la legge quadro europea, art. III-271) sia, seppure limitatamente alle sole frodi UE, di una competenza penale diretta (attraverso la legge europea, art. III-415).
Per altro verso sarà oggetto di analisi l’incremento del tasso di legalità nell’adozione di atti normativi: incremento conseguente sia all’estensione ad opera del Trattato della procedura di codecisione (art. III-302) sia al potenziamento del ruolo dei Parlamenti nazionali nella fase ascendente del procedimento normativo UE.
In definitiva, l’adeguatezza della legalità UE dopo il Trattato costituzionale sarà valutata sulla base tanto della costituzionalizzazione di taluni principi fondamentali in materia penale, quanto del generale riassetto dei meccanismi di produzione normativa.
La legittimità democratica dei procedimenti decisionali della UE potrebbe, in tale prospettiva, sostanziarsi sia nella partecipazione indiretta dei Parlamenti e dei Governi nazionali all’adozione degli atti del Consiglio e della Commissione (legittimazione esterna), sia nell’intervento del Parlamento europeo (legittimazione interna). In tal senso, soprattutto le procedure di codecisione comporterebbero un “raddoppio di legittimazione” attraverso una “legittimazione complessa”, frutto della convergenza tra la volontà degli Stati e quella popolare.
Pertanto, nell’ultima fase della ricerca, l’unità operativa dovrà valutare se l’estensione delle competenze comunitarie (dirette ed indirette) e la progressiva “parlamentarizzazione” del procedimento normativo stesso (nel duplice versante interno ed esterno) attraverso l’estensione delle procedure di codecisione e l’intervento dei Parlamenti non solo in fase di controllo ma, soprattutto, in fase decisionale, siano idonee a fornire agli atti comunitari una sufficiente legittimazione democratica, a prescindere dalla (problematica) possibilità di vedere il deficit europeo di legalità sanato in sede di attuazione sanzionatoria delle fonti UE da parte degli organi normativi nazionali.
Gli esiti della ricerca realizzata dall’unità locale saranno presentati nell’ambito di un convegno finale (cui parteciperanno, oltre ai componenti delle altre unità locali, esperti di rilievo nazionale ed internazionale) e formeranno oggetto di contributi scritti destinati a confluire in un apposito volume.