RICERCA ITALIANA     

Programma di ricerca

LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURALE NEL DIRITTO INTERNAZIONALE: PROBLEMI IRRISOLTI E NUOVE SFIDE

Università di riferimento

Università degli Studi di SIENA - DIRITTO PUBBLICO - ()

Responsabile dell'Unità di ricerca

Francesco Francioni

Descrizione

Il progetto intende studiare i problemi più urgenti emersi negli ultimi anni riguardo alla salvaguardia internazionale del patrimonio culturale materiale. In primo luogo, nonostante l’apparente successo, la gestione della Convenzione sul patrimonio mondiale è oggi caratterizzata da vari problemi. Innanzitutto, il quadro istituzionale e finanziario stabilito dalla convenzione stessa è risultato non completamente adeguato per far fronte in maniera soddisfacente ai molti problemi determinati dalla gestione dei siti iscritti nella Lista del patrimonio mondiale. Inoltre, va considerato che l’acuto contrasto tra l’ideologia fondamentale della convenzione e la natura effettiva delle sue norme – fortemente incentrata sul principio della sovranità statale – determina ulteriori problemi, soprattutto quando sono in ballo gli interessi economici dello Stato in cui tali siti sono situati. Il soddisfacimento di questi interessi può, infatti, essere compromesso dall’obbligo – contenuto nella Convenzione – di assicurare l’adeguata conservazione di tali siti. Mentre in passato le potenziali controversie che sono emerse a questo riguardo (relative, per esempio, all’insediamento di miniere di uranio nel parco nazionale australiano di Kakadu, alla raccolta di sale nel rifugio delle balene di El Vzcaino, Messico, e allo sviluppo turistico nell’antica città peruviana di Machu Picchu) sono state tutte risolte con successo, durante l’ultima Sessione – per la prima volta dalla sua istituzione – il Comitato del patrimonio mondiale ha deciso di cancellare dalla Lista del patrimonio mondiale un sito precedentemente iscritto, ovvero il Parco dell'Oryx Araba in Oman. Un sentimento di insoddisfazione si è, poi, diffuso tra molti degli Stati contraenti almeno dal 2000, quando il Comitato del patrimonio mondiale, alla sua 24° Sessione, tenutasi a Cairns, Australia, ha adottato la così detta “Decisione di Cairns”. Questa decisione stabilisce un limite al numero delle candidature che ogni Stato contraente può presentare nel corso di ogni anno, al fine di assicurare un’equa (ma artificiosa) rappresentanza degli Stati contraenti nella Lista del patrimonio mondiale, garantendo però un trattamento preferenziale a quegli Stati che non hanno siti inscritti nella Lista.
Tra gli altri problemi strutturali e le lacune caratterizzanti l’attuale sistema della Convenzione sul patrimonio mondiale è necessario, in primo luogo, fare riferimento al rigido requisito del consenso per l’iscrizione di un sito nella Lista da parte dello Stato in cui tale sito è localizzato, come stabilito dall’Articolo 11, para. 3, della Convenzione. L’esistenza di questa clausola (la quale rappresenta il più evidente e concreto esempio dell’approccio Stato-centrico della Convenzione precedentemente descritto) indebolisce significativamente l’obiettivo della Convenzione in quanto la mancanza di tale consenso determina l’impossibilità oggettiva di estendere il sistema di salvaguardia a siti di eccezionale importanza per l’umanità quando lo Stato in questione non presenta la candidatura per l’iscrizione del sito nella Lista. Questo può costituire un problema non solo in situazioni estreme, per esempio in caso di conflitti armati non internazionali, ovvero quando viene a mancare un’autorità che possa essere definita di governo (e come tale capace di esprimere il consenso in questione), ma anche in situazioni di pace e stabilità, quando il governo interessato è semplicemente non disponibile a dare il consenso necessario all’iscrizione del sito nella Lista perché una determinata proprietà è importante solo per una minoranza nazionale. Un altro serio limite del sistema della WHC è costituito dal fatto che il consenso dello Stato interessato è indispensabile per ottenere l’assistenza internazionale. L’Articolo 19, che apre la Parte V della Convenzione, stabilisce che ogni Stato può domandare un’assistenza internazionale in favore di beni situati sul suo territorio. Questa limitazione appare piuttosto illogica in considerazione del fatto che il sistema della WHC ha come obiettivo quello di garantire la protezione dei beni culturali o naturali di valore universale eccezionale nel generale interesse dell’umanità e, perciò, il dovere di agire del Comitato del patrimonio mondiale per salvaguardare tale interesse non dovrebbe essere condizionato a priori dalla richiesta dello Stato di situazione del bene, specialmente nei casi di emergenza.
Un altro problema legato all’approccio Stato-centrico del sistema della WHC risiede nel fatto che la Convenzione è applicabile solo per aree soggette a sovranità nazionale. Questo impedisce che siano considerati per l’iscrizione nella Lista del patrimonio mondiale i siti ubicati in aree la cui sovranità sia reclamata da più di uno Stato (come è successo, in particolare, nei casi delle montagne Karakorum e del monte Sion, i quali riguardavano controversie – concernenti, rispettivamente, India e Pakistan, e Israele e gli Stati Arabi – che hanno de facto impedito l’iscrizione di tali siti nella Lista), o in aree situate al di fuori della sovranità statale.
Infine, il rispetto per la sovranità dello Stato territoriale costituisce un ulteriore problema in relazione all’iscrizione di beni culturali o naturali nel Lista del patrimonio mondiale in pericolo. Questa è una lista supplementare in cui sono iscritti quei beni che, per qualsiasi ragione, sono soggetti a gravi e precisi pericoli, e pertanto ricevono una protezione maggiore e specifica. Certi Stati hanno mantenuto il punto di vista, contrario al testo dell’Articolo 11, para. 4, della Convenzione, che il consenso dello Stato territoriale sarebbe sempre necessario per tale iscrizione. Il Comitato sarebbe, quindi, ostaggio di uno Stato non cooperativo che rifiuti irragionevolmente di dare il suo consenso a collocare un bene nella Lista del patrimonio mondiale in pericolo, nonostante che tale pericolo sia stato riconosciuto dagli organi consultivi.
Inoltre, un’ambiguità inerente al sistema della WHC è data dal fatto che un bene può venire sottoposto al sistema di protezione della Convenzione solo se possiede un “valore universale eccezionale”. La prassi del Comitato del patrimonio mondiale in materia di attuazione della Convenzione dimostra che la sussistenza di questa condizione è legata alla valutazione, basata su criteri oggettivi e stereotipati, che un bene (come sottolineato dal Comitato nella sua prima sessione) sia considerato di grande importanza e valore da parte di, quanto meno, “a large or significant segment of humanity”. Questa caratterizzazione del sistema della WHC non tiene in sufficiente considerazione l’attuale interesse della comunità internazionale per la diversità delle espressioni culturali (che costituisce l’oggetto di una specifica Convenzione adottata dall’UNESCO nel 2005). Del pari, tale approccio trascura le differenti filosofie e visioni dei diversi popoli del mondo per quanto riguarda l’identificazione (in special modo) del patrimonio culturale considerato come eccezionalmente rilevante da un determinato gruppo o comunità. Concetti quali “valore”, “significato” e “carattere eccezionale” sono implicitamente soggettivi, e la loro oggettivazione porta inevitabilmente alla creazione di una visione stereotipata del patrimonio culturale e naturale, che può, pertanto, anche non rispecchiare sufficientemente la ricca molteplicità e diversità culturale. Per superare questa lacuna il Comitato deve far fronte al difficile compito di prestare attenzione al valore intrinseco di certi beni, il cui significato risiede nell’importanza loro assegnata da un dato popolo o comunità anche se, da un punto di vista puramente artistico o estetico, tale valore può non essere immediatamente percepito da altri popoli o comunità. In questo senso, nuove interessanti prospettive sono state aperte negli ultimi anni dalla revisione delle Operational Guidelines. Queste costituiscono lo strumento usato dal Comitato per la esecuzione e la gestione della WHC e per fissare i criteri necessari per stabilire se un bene sia da considerarsi di valore eccezionale al fine dell’iscrizione nella Lista. Il terzo dei nuovi criteri sembra abbastanza promettente in quanto sviluppa un approccio “pluralistico” e “rispettoso delle diversità culturali” nella gestione del sistema della WHC, in quanto stabilisce che un bene è di valore universale se costituisce una testimonianza di una tradizione culturale o di una civiltà. Questo sviluppo del sistema della WHC costituisce sicuramente un passo in avanti importante al fine di adattare tale sistema al crescente interesse della comunità internazionale per il rispetto del valore della diversità culturale (quale incorporato nella Convenzione UNESCO del 2005 riguardante la protezione e promozione della diversità delle espressioni culturali) e della componente immateriale del patrimonio culturale.
Un altro importante sviluppo concernente l’attuazione del sistema della WHC si è verificato nel 1992, allorquando il concetto di “paesaggio culturale” è stato introdotto nelle Operational Guidelines. La nozione di paesaggio culturale include luoghi chiaramente definiti, concepiti e creati intenzionalmente dall’uomo, paesaggi evolutisi naturalmente e derivati da un’esigenza in origine sociale, economica, o religiosa (compresi paesaggi fossili in cui un processo evolutivo si è concluso nel passato, e paesaggi che mantengono un ruolo sociale attivo con manifestazioni che continuano modalità tradizionali precedenti), nonché paesaggi di tipo associativo in cui prevale la forza di associazione di tipo religioso, artistico o culturale con l’elemento naturale, piuttosto che con tracce culturali tangibili. Questa ultima categoria è di particolare rilevanza, poiché riconosce il valore educativo e associativo dei paesaggi. Sebbene l’introduzione dei paesaggi culturali nel campo di applicazione della Convenzione sia stato un passo positivo per il superamento dell’approccio “monumentalistico” al problema della conservazione del patrimonio, di recente la sua attuazione non è stata senza problemi. La natura soggettiva dei paesaggi e i differenti significati che essi possono avere per differenti gruppi di persone implica l’esistenza di interessi divergenti fra comunità locali e lo Stato territoriale. Un esempio di tale tipo di divergenze è riscontrabile nel caso della edificazione di un’area abitativa in un territorio, limitrofo a Monticchiello, parte di un sito del patrimonio mondiale UNESCO dal 2004 (Val d’Orcia). In relazione a tale tema, la ricerca esaminerà alcuni casi, come quello già citato di Monticchiello, al fine di valutare i problemi giuridici che possono emergere a livello locale, nazionale ed internazionale dalla procedura di candidatura e designazione.
Un aspetto della WHC che sarà approfondito riguarda l’interazione fra trattati che regolano materie correlate al patrimonio culturale e naturale. Questo problema è stato dibattuto dal Comitato del patrimonio mondiale durante l’ultima Sessione, tenutasi in Nuova Zelanda nel 2007. Il Comitato si è concentrato in modo particolare sulla relazione tra la WHC e gli strumenti internazionali adottati in materia di cambiamento climatico, il quale può comportare effetti negativi non solo, evidentemente, per l’integrità dei siti naturali iscritti nella Lista del patrimonio mondiale, ma anche per il patrimonio culturale, specialmente nei casi in cui i beni culturali siano collegati all’ambiente circostante (come nel caso dei paesaggi culturali).
Alla luce di queste riflessioni, questa unità di ricerca tenterà di valutare le strategie idonee a consolidare le potenzialità della WHC quale strumento fondamentale per la salvaguardia del patrimonio culturale a beneficio delle future generazioni. Da un lato sarà necessario prospettare specifiche azioni e norme per rafforzare il quadro istituzionale da cui dipende il sistema di cooperazione internazionale (in particolare, dovrebbero essere individuate delle alternative per il reperimento di risorse). Dall’altro lato è essenziale che la nozione di patrimonio mondiale e le norme della Convenzione divengano parte integrante dell’ordinamento giuridico degli Stati contraenti, così da assicurare che, quando sia necessario, tali norme siano applicate dagli organi amministrativi e giudiziari statali. Questo dovrebbe condurre all’attuazione decentrata della Convenzione e alla riduzione del carico di lavoro amministrativo e burocratico del Centro del patrimonio mondiale, garantendo, allo stesso tempo, l’impegno diretto degli Stati contraenti e la futura sostenibilità del sistema della Convenzione. Per quanto riguarda questo ultimo aspetto, è fuor di dubbio che l’Italia (uno degli Stati più importanti nel sistema della WHC, anche considerando i 41 siti iscritti nella Lista del patrimonio mondiale) può svolgere un ruolo molto importante. L’unità di ricerca intende proporre soluzioni per un’efficace attuazione della WHC nel diritto interno. In tal senso, la recente Legge 77 del 2006 sulla protezione dei siti italiani non appare adeguata a tale scopo.
Un altro tema di ricerca concerne la restituzione dei beni culturali, che negli ultimi anni ha assunto un’importanza fondamentale per l’Italia grazie anche ai recenti accordi, stipulati a tale scopo, con musei stranieri. Sul piano del diritto internazionale, possiamo notare come tali accordi non possano essere considerati trattati ai sensi della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, né meri contratti di diritto privato, in quanto includono obblighi e standard di carattere generale di comportamento e di cooperazione. In secondo luogo, la restituzione contribuisce a conservare l’identità culturale dei paesi e delle comunità interessate. Inoltre, la ricerca esaminerà possibili alternative alla restituzione, quali la proprietà condivisa e la cooperazione tra comunità e musei, per garantire sia la protezione dei beni culturali che degli interessi degli acquirenti in buona fede.
Le modalità di ricerca che saranno adottate a tal fine saranno ispirate ad un moderno concetto di patrimonio culturale, focalizzato non soltanto sugli elementi tradizionali del possesso, della proprietà e della ubicazione dei beni coinvolti, ma anche sull’obiettivo primario della tutela del patrimonio o dell’interesse comune dell’umanità. La ricerca dovrebbe quindi consentire di identificare procedure adeguate a facilitare ed accelerare la restituzione o, nei casi in cui risulti più appropriato, ricorrere a soluzioni alternative.
Non verrà poi trascurato il tema della restituzione nel contesto della successione degli Stati con riferimento soprattutto alla recente prassi dell’Europa centro-orientale. Ciò richiederà un’impegnativa ricerca documentale dovuta alla scarsa reperibilità e alla mancata traduzione dei testi ufficiali.
Infine, particolare attenzione sarà riservata al problema della risoluzione delle controversie relative alla circolazione delle opere d’arte e soprattutto ai mezzi alternativi disponibili a tal fine. Ciò consentirà di individuare strumenti e procedure capaci di tutelare non solo i tradizionali interessi economici degli Stati e dei singoli proprietari, ma anche i rilevanti valori culturali, storici e ideologici coinvolti. La soluzione maggiormente auspicabile sarebbe forse la creazione di organi di risoluzione delle controversie specifici in materia.